1. 湖南省制造业发展的基本情况
习近平总书记在党的十九大报告中指出“我国的经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段” [1]。湖南省作为制造大省在“制造强省”建设战略的引领下一直在智能制造方面持续发力建设新兴优势产业链，近年来在规模、结构、产值和工业制造技术等方面都取得了显著成果 [2]。
得益于湖南省近年来扶持小微企业，培育规模企业和新动能行业的重要举措，虽然2010~2018年湖南省制造业法人单位数量仅略微上升，制造业法人单位数量占全国制造业法人单位数量的比例总体上呈逐年下降的态势(见图1)，但2009年以来湖南省规模以上制造业企业单位数却增长了1.33倍达到14692家，规模以上制造业企业单位数在全国的占比也飞速增长1.4个百分点达到4.13% (见图2)。
此外，得益于湖南省近些年来加大对新材料企业和电子科技企业等重点产业链企业的扶持，2019年湖南省有8种主要工业产品的产量跻身全国前10。根据2019年《中国统计年鉴》的统计，化学纤维高居第3，平板玻璃和彩色电视机排名第6，微型计算机设备排名第7，乙烯排名第10。
数据来源：《中国统计年鉴》和《湖南统计年鉴》。
Figure 1. Changes in the number of legal entities of manufacturing industry in Hunan Province, 2010 to 2018
图1. 2010~2018年湖南省制造业法人单位数变化情况
数据来源：《中国统计年鉴》和《湖南统计年鉴》。
Figure 2. Changes in the number of manufacturing enterprises above designated scale in Hunan Province, 2009 to 2018
图2. 2009~2018年湖南省规模以上制造业企业单位数变化情况
2019年湖南省工业增加值为11647.37亿元，较2009年增长了142%，其中前11个月湖南省规模以上工业增加值增长了8.3%，增速位列全国第4和中部地区第2，较上年同期上升了10名和1名。其中，通用设备制造业、汽车制造业、食品制造业、化学原料和化学制品制造业、非金属矿物制品业以及金属制品业对湖南省规模工业增加值贡献率较大(5%以上)。除了工业增加值，2009~2018年湖南省制造业的资产总计、主营业务收入和利润总额也齐齐上升，较2009年增幅分别达到190%，191%和132%(见图3)，主要经济指标表现态势良好。
数据来源：《湖南统计年鉴》。
Figure 3. Changes of economic indicators of manufacturing enterprises above designated scale in Hunan Province, 2009 to 2018
图3. 2009~2018年湖南省规模以上制造业企业经济指标变化情况
2. 湖南省制造业高质量发展财政支持政策梳理
湖南省针对制造业的高质量发展实施了“制造强省”的战略，设立了制造强省专项资金，出台《湖南省信息产业和信息化专项资金管理办法》、《湖南省战略性新兴产业与新型工业化专项资金管理办法》和《湖南省制造强省专项资金管理办法》等相关产业支持政策。专项资金支持政策的支持对象主要是规模以上工业企业、省级以上产业园区或者产业示范基地等，同时优先支持具有专利、研发创新团队、有研发创新投入的企业项目。根据湖南省近三年制造强省资金绩效报告的分类，湖南省主要对制造业企业以下几类项目提供了资金支持：制造强省“1274”行动计划重点项目；工业新兴优势产业链重点项目；首台套重大技术装备、重点新材料产品首批次应用示范、智能制造、入规企业培育发展等项目；省级以上工业园区、工业集中区围绕制造业发展且具有公共属性的公共服务平台项目；其他经省委、省政府确定需要支持的其他重大项目和重大事项。这些政策主要分为四类，分别是支持企业创新的财政政策、支持传统产业转型升级的财政政策、对中小企业实施的财政支持政策、重大产业支持政策以及特定专项产业支持政策。
支持企业创新的财政政策。在推动企业创新方面，湖南省着力支持新材料、技能环保、航空航天、住宅产业化、互联网等产业的创新发展，出台了《关于加快新材料产业发展的意见》、《深化制造业与互联网融合发展的若干政策措施》、《关于开展省级制造业创新中心建设试点的意见》和《湖南省战略性新兴产业(先进制造业)重大关键共性技术发展导向目录(2017)》等具体政策文件。
支持传统产业转型升级的财政政策。为了深入贯彻五大新发展理念，推进老工业企业的转型和工业污染的治理，加快湖南省新旧动能的转换，提升优势制造业的核心竞争力，湖南省近几年培育了一批包括新能源汽车、轨道交通装备、服装、新材料深加工和智能制造等产业在内的发展新动能。出台了《关于加快推进新兴优势产业链发展的意见》、《关于加快轨道交通装备产业发展若干政策措施》等具体政策文件。
对中小企业实施的财政支持政策。在重点培育优势大型制造业企业的同时，湖南省也在加大对中小企业的扶持力度，加快规上企业数量的增加。2014年7月29日，湖南省正式开通运营了中小企业公共服务平台，实现了“政府支持平台，平台服务企业”的模式；2019年6月，湖南省出台了《湖南省推进个体工商户转型升级为企业的若干政策措施》，促进个体户转型为企业，培育经济发展新动能；8月又出台了《关于促进中小企业健康发展的若干措施》，将促进中小企业的健康发展作为湖南省稳就业、稳增长的工作重点，大大增强了中小企业发展的信心。
重大产业支持政策。针对制造业特定产业的高质量发展，湖南省划定了12个特定重大产业，陆续出台了一些政策。例如，针对轨道交通装备制造产业，2016年4月，湖南省人民政府办公厅发布了《关于印发加快轨道交通装备产业发展若干政策措施的通知》，力争打造世界级轨道交通产业集群。针对新材料产业，湖南省人民政府办公厅发布了《湖南省战略性新兴产业新材料产业专项规划实施方案》，致力于完善新材料制造业的产业链，推动建立具有较强自主创新能力和可持续发展能力、产学研用紧密结合和军民融合的新材料产业体系，打造领先全国、跻身世界先进行列新材料产业集群。针对节能与新能源产业，按照两型社会建设要求，湖南省人民政府为节能环保制造业开展了绿色制造工程的专项行动，同时印发了《湖南省“十三五”节能减排综合工作方案》这有利于加大节能技术装备、环保技术装备及资源综合利用装备研发制造，大力推广先进节能环保技术、工艺和装备，进节能环保产业跨越式发展，加快构建具有湖南特色的先导产业，打造新的增长点。针对农业机械制造业产业，湖南省人民政府紧密结合湖南产业特色，以农业现代化对农业机械需求为牵引，以提高主要农作物和特色种养、农产品加工机械化、自动化、智能化水平为重点为农业机械制造业印发了《湖南省2018~2020年农业机械购置补贴实施方案》、《关于加快推进农业机械化和农机装备产业转型升级的实施意见》等一系列政策措施，这有利于推进农业机械化高质量高效率发展，推广先进适用农机装备与技术，提高农业机械制造业企业加速攻克水稻育苗、栽种、施肥和秸秆综合利用等农业机械装备的研发积极性 [3]。
特定产业专项政策。为了进一步推动本省制造业高质量发展，湖南省政府针对省内12个优势制造业制定了特定产业专项政策，这些优势制造业囊括了先进轨道交通装备、工程机械、新材料、新一代信息技术产业、航空航天装备、节能与新能源汽车等汽车制造、电力装备、生物医药及高性能医疗器械、节能环保、高档数控机床和机器人、海洋工程装备及高技术船舶、农业机械等。湖南省对上述特定重点制造业产业制定的特定产业专项政策，可以有针对性的对各重点制造业产业提供专项支持，起到了发展引导、扶持、鼓励和保障等方面的作用 [4]。例如，在先进轨道交通装备方面，湖南省通过一系列政策措施力图打造世界级轨道交通产业集群，到今年将实现轨道交通装备产业规模达到2100亿元的目标。在工程机械方面，湖南省出台了一系列政策措施，为省内工程机械制造业打造引领世界工程机械产业的研发基地，形成世界级的工程机械产业集群，这有利于提高湖南省工程机械产业水平。
3. 省级财政政策支持下湖南省制造业高质量发展特点
(一) 制造业产业集群优势显著
2016年12月1日，湖南省制造强省领导小组办公室发布了《湖南工业新兴优势产业链行动计划》，划定了20个新兴优势产业链，如表1所示，新兴优势产业链均在湖南省12大重点产业的范围内，更细化了湖南省制造强省的主攻方向。五年来，发展这20个新兴优势产业链一直是湖南省建设“制造强省”的核心任务。 目前，湖南省已经成为我国制造业企业最集中的地区之一，并且在先进轨道交通装备、工程机械、先进储能材料和电动汽车以及航空航天等产业链上存在较为明显的产业优势。其中，湖南省工程机械产业集群的产值在2010年首次过千亿，超过了广东省和江苏省，并且其行业规模在以后年度也一直稳居全国第一。2018年，湖南省工程机械行业产值达到1660亿元，有3家企业进入全国工程机械行业前5强，有4家企业跻身全球工程机械制造商50强的榜单。在轨道交通装备制造产业方面，湖南省也是我国最大的轨道交通装备研发制造基地，其产值在2015年突破千亿，是我国在轨道交通装备产业第一个产值过千亿的产业集群。长沙、湘潭和株洲是湖南省轨道交通装备制造产业的集群区域，拥有完整的产业链和强大的集群优势。在汽车产业方面，湖南省拥有400多家规模以上的摩托车、汽车和零部件生产企业。2017年，长沙经开区成为了湖南省第一个产值突破千亿的汽车产业集群。在航天航空产业方面，我国有多项航天航空方面的技术成果都诞生在湖南省。2018年，湖南省航天航空产业的产值为104.7亿元，同比上年增加了25.1%，发展势头正猛。
Table 1. Emerging advantageous industrial chains and correspondent key industries
表1. 新兴优势产业链及所属重点产业
2020年以来，湖南省委办公厅、省政府办公厅又实施了《关于进一步提升工业新兴优势产业链现代化水平的意见》，提出了进一步加快新兴优势企业发展的5条措施。省工信厅也新制定了三年行动计划，重新梳理并发布了418家优势产业链的龙头企业，加强了监测调度和产品研究组织工作。据上述意见的目标，到2025年，全省工业新兴优势产业链企业产值将突破2万亿元，其工业增加值在全省规上企业的占比将达到40%以上。
(二) 制造业质量竞争力提升
2015年，湖南省响应国家《中国制造2025》的战略规划化，出台了建设“制造强省”的五年计划，提出要强化质量和务实基础。此后，湖南省一直致力于提高制造业产业供给质量，提升其品牌形象。近年来，湖南省制造业质量建设已经初见成效。根据国家质检局每年发布的全国和各地区制造业质量竞争力指数，湖南省制造业质量竞争力曾在2012年出现滑坡，一度低于全国制造业质量竞争力平均水平，但2012~2017年，该指标逐年上升，持续高于全国平均水平(见图4)。自2013年起，湖南省各年度的制造业质量竞争力水平都进入了中等竞争力阶段，并逐渐向较强竞争力阶段靠拢。
数据来源：《全国制造业质量竞争力指数公报》。
Figure 4. Changes in quality competitiveness index of manufacturing industry in Hunan Province, 2009 to 2017
图4. 2009~2017年湖南省制造业质量竞争力指数变化情况
另外，在产品质量方面，自湖南省“制造强省”五年计划实施以来，其产品质量优等品率快速向全国平均水平靠拢，并在2017年超过全国平均水平，2018年，其优等品率已经超过全国平均水平5.7个百分点(见图5)。而在产品质量合格率方面，湖南省与全国平均水平的差距也逐年缩小，并在2018年基本达到了全国平均水平，并有持续上升的趋势(见图6)。
数据来源：国家统计局官网。
Figure 5. Changes in the rate of product excellence in Hunan Province, 2015 to 2018
图5. 2015~2018年湖南省产品优等品率变化情况
数据来源：国家统计局官网。
Figure 6. Changes in the rate of qualified products in Hunan Province, 2015 to 2018
图6. 2015~2018年湖南省产品合格品率变化情况
(三) 制造业创新成效显著
创新是引领发展的首要动力源泉，而制造业是科技创新的主战场。为了推动制造业创新发展，促进产业结构转型升级，湖南省近10年先后出台了设立技术创新方法试点、新增科学成果和科学工具、发展众创空间、改革创新科技成果处置权和收益权分配制度、开放共享大型科研仪器等多项创新支持措施，并取得了显著成效。
在产业结构和新兴产业发展方面，2017年，湖南省三次产业对地区生产总值增长的贡献率分别是4.2%、37.4%和58.4%，其中，第二产业的贡献率比2009年下降了21.6个百分点，第三产业贡献率比2009年上升了22.1个百分点。2018年，湖南省高新技术产业增加值为8468.05亿元，占全省生产总值的比例达到23.25%，比2009年增长了12.31个百分点。可见湖南省的高耗能产业在缩减，新兴产业在快速增长，制造业产业正在朝着结构高端化和布局合理化迈进。
在创新能力发展方面，根据中国统计年鉴披露的工业企业R&D活动和专利情况，2012~2018年湖南省R&D经费、R&D人员全时当量、R&D专利申请数、R&D项目数以及R&D有效发明专利数都在逐年增加，尤其是在2016年以后，增长速度较快。2018年，湖南省上述五项创新指标分别达到5167217亿元、102800人年、26339件、15311项和33659件，在全国的排名分别为第9位、第9位、第10位、第8位和第9位，全部跻身全国前十行列(见图7)。
数据来源：《中国统计年鉴》。
Figure 7. R&D activities and patents of industries above designated scale in Hunan Province, 2012 to 2018
图7. 2012~2018年湖南省规模以上工业R&D活动及专利情况
(四) 各行业高质量发展成效显著
湖南省针对全省制造业实行的财政支持政策，有效地促进了不同行业形成高质量发展的特点。在工程制造行业，湖南工程机械产业取得重大突破，如中联重科ZZC1800H履带起重机经受了高海拔、低气压的恶劣环境考验，刷新了高海拔施工记录。在新材料方面，利用湖南省科研、产业和有色金属资源等产业优势，力争打造领先全国、跻身世界先进行列新材料产业集群，为湖南省新材料制造业高质量发展奠定基础 [5]。在信息技术行业，为贯彻落实国家集成电路发展纲要、互联网+行动计划，湖南省为新一代信息技术产业出台了一系列政策措施，加快湖南省新一代信息技术产业在重点领域突破与发展，培育新一代信息技术产业，打造具有较强竞争力和湖南特色的新一代信息技术产业，建设出国家集成电路特色集聚区。有利于推进下一代互联网、物联网、云计算、智能终端、三网融合、数字家电等领域技术研发和应用，推动湖南省为新一代信息技术制造业产业高质量发展 [6]。在航空航天行业，湖南省充分发挥省内航空航天高端制造优势，为航天航空装备制造业产业出台了一系列政策措施，这有利于建设全国重要的中小航空发动机产业基地、航空关键零部件生产基地、北斗卫星应用产示范基地和通用航空全产业链发展示范基地，为航天航空装备制造业产业高质量发展提供便利。在这些政策红利背景下已经有一批湖南的企业、机构“牵手”军民融合国家产业基金、世界500强企业和知名央企，签订了12个涉及产业投资、产学研合作、协同创新、人才培养的大项目、好项目，总投资近200亿元 [7]。在汽车制造行业，随着环保意识的不断加强，节能与新能源汽车等汽车制造业正步入产业高质量发展的轨道中。湖南省人民政府紧跟产业发展趋势，立足省内节能与新能源汽车等汽车制造业的优势，为节能与新能源汽车等汽车制造产业出台了一系列政策措施，有利于加快纯电动汽车插电式混合动力汽和节能汽车发展，同时积极推动燃料电池汽车、智能网联汽车的开发生产。在电力装备制造业方面，湖南省人民政府为电力装备制造业产业高质量发展一系列政策措施，推动电力装备制造业产业链由制造环节向研发与服务高附加值环节延伸，建设国际先进的高端电力装备产业基地，增强相关领域国际标准制定话语权。2020年上半年电气设备及装置出口额达29.6亿元。在医药制造行业，为提高生物医药及高性能医疗器械自主创新能力，深化两化融合，加快突破生物医药及高性能医疗器械创制重大关键技术和工艺，湖南省人民政府为生物医药及高性能医疗器械制造业产业高质量发展一系列政策措施，这有利于发展原创、首仿、特色化学药、中药、生物技术药物和分子诊断，加快生物转化中药产业化，加大干细胞产品检测、血细胞组分制品、新型疫苗、治疗性抗体等生物技术药物新产品创制，推动生物医药及高性能医疗器械制造业产业高质量发展。围绕绿色发展，按照两型社会建设要求湖南省人民政府为节能环保制造业开展了绿色制造工程的专项行动，加快构建具有湖南特色的先导产业，打造新的增长点。在高档数控机床和机器人制造业方面，湖南省人民政府把握产业智能化大趋势，着眼全球高端制造业发展巨大需求和省内现实基础条件，为高档数控机床和机器人制造业产业高质量发展开展了一系列政策措施，力推动核心技术软件开发、关键零部件及加工材料等研发和产业规模化发展，形成特色鲜明、具备国内较竞争勃的数控机床、机器人、增材制造产业集群，高档数控机床和机器人制造业产业高质量发展提供良好发展环境 [8]。为对接国家建设海洋强国战略，结合国际国内船舶和海洋工程装备市场需求、发展方向，湖南省人民政府为海洋工程装备及高技术船舶制造业产业高质量发展召开了湖南省船舶和海洋工程装备产业对接会，同时还开展了一系列政策措施，有利于推进湖南省海洋工程装备及船舶技术创新、壮大产业规模、促进产业集聚，切实提高产业核心竞争力，建设内陆领先的海洋工程装备及高技术船舶产业基地，保障了湖南省海洋工程装备及高技术船舶制造业产业积极保持中高速发展速度，湖南省海洋工程装备及高技术船舶制造业使得稳步迈向中高端产业 [9]。在农业机械制造业方面，湖南省人民政府紧密结合湖南产业特色，以农业现代化对农业机械需求为牵引，制定了一系列措施，以推进农业机械化高质量高效率发展，推广先进适用农机装备与技术，提高农业机械制造业企业加速攻克水稻育苗、栽种、施肥和秸秆综合利用等农业机械装备的研发积极性，推进农机装备产业高质量发展。
通过对湖南省内近年来制造业发展情况的分析以及制造业高质量发展政策执行效果的分析，湖南省现行制造业高质量发展政策的适用程度较高，落地情况良好，对制造业企业发展的促进作用较大，推动了地区制造业高质量发展速度。
4. 促进制造业高质量发展的财政支持政策优化建议
(一) 增强事前补助方式的资金支持力度
事前补助是将专项资金在支持对象立项时给予发放，该方式可以对有发展潜力的企业起到直接的资金保障和间接缓解融资约束的作用，使其能够在高质量发展的道路上大胆前行。而事后奖补政策是针对有较好成果产出的企业或项目以资金奖励，该方式可以增强制造业企业发展的信息，起到直接激励其不断创新的作用。进一步加大事前补助方式的资金支持力度，同时继续以事前补助和事后奖补相结合的方式支持制造业高质量发展，从而充分调动制造业企业发展的积极性 [10]。
(二) 进一步优化财政支持政策环境
优化财政支持政策环境可以从以下几个方面入手，包括加大财政支持政策宣传力度、增强财政支持政策的稳定性和连续性和搭建财政支持政策信息反馈系统。在政策宣传力度上，建议湖南省可以进一步充分利用各类媒体资源和平台，通过各渠道及时宣传制造业高质量发展相关的财政政策及其实施效果，一方面可以促使制造业企业认真学习和了解各项政策，另一方面可以向公众展示湖南省财政工作成效和高质量发展特色，有利于塑造湖南省财政良好的社会形象；在增强财政支持政策的稳定性和连续性方面，湖南省制造业的总体发展战略和基本政策的连续性和稳定性较好，建议可以进一步加强财政资金预算和执行效率，继续保持基本政策稳定性和可预见性，以及适用优惠政策审核标准的前后基本一致性；在搭建财政支持政策信息反馈系统方面，主要是要解决财政政策执行的反馈问题，建议可以持续关注制造业高质量发展相关政策的执行动态，定期组织专项工作小组跟踪政策落地情况，同时可以通过线上通讯或线下会议的方式收集政策执行过程中可能存在的问题，还可以大数据信息反馈平台，收集相关数据指标，设计分析模型，为制定下一步的政策提供数据支持。
(三) 完善专项资金管理制度
首先，为保障专项资金的管理和项目申报有据可依，建议主管部门应在项目申报审批与资金做出安排前及时出台或更新现有的专项资金的管理办法。其次，在项目申报与资金开支方面，可以进一步细化申报材料的具体要求，在发布申报通知时针对不同类型的项目作出更具适用性的要求，同时可以对不同类型项目的资金进行差异化管理，适当细化事前补助资金允许开支的类型和范围，放宽事后奖补资金的支出范围，以调动企业发展的积极性 [11]。最后，还应完善项目验收的相关规定，对《湖南省制造强省专项资金项目验收办法》中的委托验收要求和信息反馈机制进行进一步的补充，明确委托验收的情形和所需材料以及验收结果的反馈流程。
(四) 提升政策资金使用效率
财政资金的使用效率是促进湖南省制造业高质量发展的重要保障。然而，受到各方面因素的制约，湖南省现有相关财政资金的使用效率仍有进一步提高的空间。本研究建议湖南省政府加大对制造业高质量发展相关财政支持资金使用效率的重视程度，在事前、事中和事后充分把握对有限的资金投入，加强全过程的资金管理。
事前的资金管理可以对支持项目做细分，对不同类型的项目采用不同类型的申报模板，根据不同项目的特点，决定所需的申报材料，以便于增强对不同种类项目审核的针对性和合理性。在申报项目的审核上，既要保证审核的速度，也要加强对申报材料真实性和合规性的鉴别。对不符合规定的申报材料应及时予以退回，而对于弄虚作假的申报材料则应施以不提供财政资金、加入“黑名单”等惩罚措施。
事中的资金管理可以建立项目实施过程反馈机制，对支持项目进行实时监控，全面监督项目实施的进度和成效，及时反映资金使用情况。对于实施成效显著的项目及时给予奖励；对有发展潜力但尚有资金缺口的项目，及时给予资金补足；而对于各级财政冗余的资金，应该及时上报上级部门，分类处理，以盘活存量财政资金。
事后的资金管理则要重视对项目的验收，贯彻落实《湖南省制造强省专项资金项目验收办法》的执行验收程序。收到项目验收申请后，主管部门要及时组织验收，严格执行验收与委托验收的程序，出具书面的验收文件，及时在省工信厅、各市州政府和项目单位之间进行信息反馈。
(五) 优化政策资金支持形式
首先，对不同类型支持项目应该差别化支持，对于一些核心优势的产业链项目、重点产业项目和有颠覆性技术的项目要采取特别的支持形式，比如可以通过专家论证等专业严谨的方法，采取一事一议的方式进行重点支持和优先支持，而对于其他类型的项目则可以适当给予较少的支持。另外，在资金支持对象上，不仅要保障对达产项目的支持力度，同时也建议增加对可量产的项目和有发展潜力的项目的支持。在支持方式上可以采取更加多元化的支持方式，比如可以采取政府专项基金股权投资、贷款贴息等方式进行支持，也可以鼓励产融结合，鼓励尚不够成熟的制造业企业与市场上较为成熟的产投类基金建立联动关系。如此一来，既可以增强制造业企业的融资能力，有利于实现规模经济，也可以实现优势互补，促进不同产业融合发展。
基金项目
本文是湖南省自科基金“高质量发展视角下的创新绩效会计评价体系研究”(项目批准号：S2020JJMSXM0334)的阶段性研究成果。