1. 引言
退耕还林是治理我国水土流失和土地沙化的重大生态修复工程。为贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，根据中央有关文件和国务院领导批示要求，发展改革委员会、财政部会同林业局、农业部、国土资源部，在认真总结经验、深入调查研究的基础上，提出新一轮退耕还林总体方案。
实施退耕还林是党中央、国务院从中华民族生存和发展的战略高度，着眼经济社会可持续发展全局做出的重大决策。2014年11月9日，新疆维吾尔自治区林业厅组织开展了全疆新一轮退耕还林业务培训班，标志着新疆新一轮退耕还林工程正式启动。2016年，自治区下达给额敏县的退耕计划为3500亩，实际规划落实退耕地3500亩，涉及2乡3镇1个农场10个村单位，10户农民，涉及人口数52人。额敏县2016年退耕还林3500亩，树种选择种植黑加仑1254亩、夏橡236亩、山楂348亩、苹果680亩、俄罗斯杨50亩、红树莓52亩、榆、沙枣745亩、梨、桃135亩。其中：加尔布拉克农场落实任务面积855亩，其中：种植山楂348亩、苹果507亩。郊区乡落实任务面积928亩，其中：种植苹果173亩、榆、沙枣620亩、梨、桃135亩。喇嘛昭乡落实任务面积125亩，其中：种植榆、沙枣125亩。上户镇落实任务面积1490亩，其中：种黑加仑1254亩、夏橡236亩。喀拉也木勒镇落实任务面积50亩，全部种植俄罗斯杨。玉什哈拉苏镇落实任务面积52亩，全部种植红树莓。额敏县退耕还林工作取得了显著成效。从生态角度来看，它有效地恢复了生态平衡，增加了森林覆盖率，减少了水土流失，改善了当地气候。同时，丰富的植被为各类动植物提供了良好的栖息地，促进了生物多样性的发展。在经济方面，有助于发展绿色经济，带动了相关产业的兴起，如特色林果业的种植和加工，为当地农民增加了收入来源。从长远发展的角度看，额敏县的退耕还林举措是保障人类可持续发展的关键一步，为子孙后代创造了更加美好的生态环境和发展空间[1] [2]。
2. 工程建设成效
2.1. 生态效益突出
2.1.1. 改善生态环境，美化人居环境
环境绿化是改善农村生态环境，打造自然和谐新农村的最基本要求。重视生态、回归自然已经成为时代的潮流，无论是城里人还是乡下人都渴望有一个良好的生态环境和生活环境。最基本的就是要绿色掩映、碧水蓝天、空气清新。通过开展退耕还林，为我们展现了一幅春有百花争艳、夏有绿荫成片、秋有硕果满枝、冬有生机盎然的美丽画卷，体现了和谐新农村现代、生态、文明的基本内涵。项目的建成与实施，可使额敏县各乡(镇)场森林面积有所增加，使得居民的生活环境得以美化，进而提升森林覆盖率，对周边区域生态条件的改善、森林综合效益的发挥，起到一定积极作用，有效促进各乡(镇)场村生态建设。
2.1.2. 改良土壤、水土保持效益
项目区种植了杨树、黑加仑、山楂、苹果、梨、桃等树种，林木大量的根系可以起到减缓地表径流、防止水土流失、防止土地盐渍化等多种功能，这样既能提高土壤肥力，保持水土，增加土壤的水分含量，能够实现环境的改造。其枯落物分解后成为上好的肥料，植物的根瘤具备固氮改土的效果，地下根系的发展变动不仅可以优化土壤结构，增加土壤的孔隙度和通气性，还可以改善土壤的水分保持能力，提高土壤对养分的储存和供应能力，促进微生物的活动，增强土壤的肥力和生态功能。通过构建经济林，能够改善土壤情形，为种植其他植物创造有益的生长条件，效果特别显著。
2.1.3. 净化空气、调节气候、防治污染作用
林木在净化大气以及防治污染方面的作用极为显著，拥有净化空气的效能，能够有效遏制沙尘、浮尘天气[3]。该基地完备的配套基础设施能够拓展灌溉的面积。提高地面植被的覆盖率，能够降低农区水的蒸腾作用，提升空气湿度，降低局部的温度，对调节干旱荒漠气候发挥良好的效用。
2.1.4. 保护农田、草场作用
大规模的经济林可以为项目区周边的农田、牧场充当天然的保护屏障，与此同时，其生态功能在防灾、抗灾、保畜以及提高当地畜牧业生产实现增产丰收方面具有重要价值。
2.2. 经济效益明显
本项目总面积3500亩，种植黑加仑1254亩、夏橡236亩、山楂348亩、苹果680亩、俄罗斯杨50亩、红树莓52亩、榆、沙枣745亩、梨、桃135亩。成林或成熟后平均每年黑加仑按500元/亩、夏橡200元/亩、山楂1200元/亩、苹果1500元/亩、俄罗斯杨300元/亩、红树莓2000元/亩、榆、沙枣300元/亩、梨、桃1500元/亩计算收益。则年均收益可达到265万元。
2.3. 社会效益显现
2.3.1. 助推了农业和农村产业结构的快速调整
在退耕之前，山区与沙区的农民大多采用广种薄收的方式，农业产业的结构颇为单一，众多潜力未能得到有效发挥。退耕还林给农业和农村产业结构的调整创造了优良契机，额敏县更是把退耕还林视作当地经济与社会发展的关键内容。
该工程的实施，将有效地保护和发展农业和畜牧业，改善农村的生产和生活环境，促进新农村建设的步伐。通过造林，解决作业区植被稀少、生态环境脆弱所面临的实际问题，提高森林覆盖率，增加绿地和区域对自然灾害的抵抗能力，美化生态环境，使本区域内人们的生存环境更加适宜。
2.3.2. 促进了林业的快速发展
在退耕还林工程试点两年多的基础上，额敏县扎实、稳妥、健康地推进退耕还林工作，根据国务院下发《关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》(国发[2002] 10号)要求，在干旱、半干旱地区，重点发展耐寒灌木，恢复原生植被；各地在确保地表植被完整，在确保能够减少水土流失的情况下，可推行诸如林果间作、林竹间作、林药间作、灌草间作等多种多样的合理还林模式，开展立体经营，达成生态效益与经济效益的有机融合。此项政策的出台，为退耕还林工程推动林业加快发展筑牢了坚实根基。
3. 主要经验和做法
退耕还林属于一项重大的生态建设工程，旨在保护和改善生态环境，实现可持续发展。其目标包括增加森林植被覆盖，减少水土流失，改善生态系统功能，促进生物多样性保护，调节气候，以及推动农村经济结构调整和农民增收。想要保证“退得下、还得上、稳得住、不反弹、能致富”[4]，重点在于做好科学规划和合理布局，选择适宜的树种和植被，加强后期的抚育管理和监督。从根源处化解人地矛盾，改变不合理的土地利用方式，调整农业产业结构，提高农民的生态保护意识和可持续发展观念。
退耕还林工程启动以来，额敏县始终秉持“生态优先、绿色发展”的理念，尤其是在工程推进中，注重生态效益与经济效益的平衡。额敏县坚持因地制宜，根据当地的地理、气候和土壤条件，选择适宜的树种和植被，确保还林的科学性和可持续性。在实施过程中，尤其强调以人为本，充分考虑农民的利益，通过提供技术支持和产业引导，帮助农民在保护生态的同时实现增收。此外，额敏县还特别注重长期效益，不追求短期成果，扎实推进退耕还林工作的长期稳定发展。
3.1. 提高政治站位，强化组织领导
为确保此项工作顺利进展，额敏县人民政府成立退耕还林项目领导小组，由分管副县长担任组长，由县发改委、农业局、财政局、林业局、水利局、国土局、畜牧局、审计局、扶贫办等有关部门组成成员单位。领导小组设在林业局，由县林业局负责具体业务。
结合项目区的实际状况，各级政府坚定地将退耕还林项目纳入政府的重要议事安排，实现主要领导亲身负责，分管领导具体操办，并且按规定定期深入项目区进行检查与督促。
3.2. 强化组织协调，建立健全监管机制
建立健全保障退耕还林工程顺利实施的监管机制，严格执行国家退耕还林政策法规，确保退耕还林规划落到实处。
3.2.1. 实行分工负责制
将退耕还林专项规划工作纳入工作目标考核，县发改委、财政局、林业局、农业局、扶贫办等部门分别为各专项规划主管单位，负责组织实施和监督管理项目。
3.2.2. 建立激励机制
县政府加大对退耕还林工程建设实施的政策支持，从多种渠道筹集资金作为退耕还林专项规划的工作经费，对履行职责到位，完成工作出色的部门给予表彰和奖励。
3.2.3. 落实项目公示制
借助媒体、公示牌、公示墙等渠道宣传国家退耕还林工程建设的政策，对项目的相关内容、国家的补助标准等予以公示。构建举报制度，各工程区以及各级纪检、相关部门公布举报电话，设置举报信箱，接受社会监督，及时处理群众反映的各类问题，竭力让群众感到满意。
3.2.4. 实行责任追究制
根据退耕还林工程建设要求，严格执行有关法律、法规，坚持先评价后建设，坚持控制生态林的破坏，加强政府的监督执法能力，推进可持续发展战略，积极探索退耕还林成果的新机制和新办法。
3.2.5. 资金管理制度
项目建设工程的资金应当进行集中统一的管理，采用专账拨付的方式。县财政通过“一卡通”的形式，直接向退耕农户兑现资金，依照年度计划所规定的范围运用资金，做到专款专用，坚决禁止挤占、挪用。要强化对资金使用状况的跟踪管理，实行决算制度，一旦发现问题即刻予以纠正。针对挤占、挪用、截留建设资金的违纪、违规行为，需返回被挪用的资金，视情况扣减资金指标，并追究主管部门和建设单位领导以及当事人的责任，若情节严重构成犯罪的，依法追究其法律责任。
3.3. 拓展政治思维，推行有效管护措施
采用县政府和乡镇人民政府签订责任书，乡镇人民政府与退耕农户签订管护协议的方式，大力抓好管护责任制的落实工作，切实将管护措施落实到位，真正达成责权利的有机统一，效果良好。其做法是：
3.3.1. 县政府与乡镇政府签订退耕还林工程管护责任书
(1) 确保辖区内所有退耕还林面积保存率达到100%，质量合格率达到98%以上，前几年退耕还林苗木保存率达到85%以上。
(2) 负责督促退耕还林农户搞好幼林抚育，采取必要的水土保持措施，确保苗木长势良好。
(3) 在退耕还林项目实施范围内，禁止放牧牛羊、从事滥采、乱挖等破坏地表植被的毁林行为，防止森林火灾，确保栽植一片、成活一片，验收一片、成林一片。
(4) 责任追究：对各乡(镇)场人民政府辖区内出现退耕还林地被毁，达不到国家规定成活率、保存率标准，未进行幼林抚育或间种农作物等现象的，责令乡镇人民政府进行整改，还将视情况追究相关人员责任。
3.3.2. 乡(镇)人民政府和退耕农户签订退耕还林工程管护协议书
(1) 退耕农户职责：
a. 造林当年的成活率在95%以上，此后每年的保存率在85%以上。严禁在退耕还林的地块内放牧以及从事滥采、乱挖等破坏地表植被的行为，防止森林火灾。苗木死亡的及时补植，补植苗木费由退耕农户负责。
b. 在有条件林地适当种植农作物，禁止滥砍滥伐。
c. 搞好幼林抚育：连续3年对造林地块进行抚育，培蔸正苗，在苗木周围锄抚1米见方(深度6~7寸)，并清除杂草，确保苗木长势良好。
d. 对经济林采取修枝、整形、施肥、防治病虫害等管护措施，并且要采取必要的水土保持措施。
(2) 乡镇人民政府的职责包括：承担技术指导工作、进行检查验收，为农户将原土地证更换为林权证；每年在检查验收合格之后，负责把钱粮补助及时发放给退耕农户。
(3) 人工造林后，利用地势条件，及时做好灌溉，灌溉次数10~12次左右。根据幼苗生长情况和杂草繁茂程度适时进行人工除草松土，松土应稍离植株，免伤根系。检查幼苗，如发现有死亡或其他危害，采取补植替换措施。
(4) 在工程设计、施工过程中认真贯彻施行《森林病虫害防治条例》《森林植物检疫条例》，始终坚持实行“预防为主，综合治理”的方针，依据“谁经营，谁防治”的原则，构建责任制度。严格执行种苗的检疫制度，在苗木栽植之前，进行检疫工作，杜绝有害生物物种以及包装材料携带病虫害传入作业区域。结合营林措施，改善林内卫生状况。加强林业有害生物的预测、预报及防治，根据实际情况对作业小班进行综合防治，防止有害生物发生、蔓延。
4. 存在的主要问题
4.1. 资金投入不足
退耕还林工程是一项规模宏大且长期的生态建设工程，其涵盖了种苗购置、造林费用、后期管护等众多环节，每个环节都需要充足的资金支持。然而，额敏县的财政状况相对薄弱，可用于退耕还林工程的资金投入十分有限。在种苗购置方面，由于资金短缺，难以采购到优质、适应性强的种苗，这在一定程度上影响了造林的成活率和质量。造林费用方面，资金不足导致无法聘请足够的专业造林队伍，造林技术和质量难以得到有效保障。而在后期管护环节，资金的匮乏使得对林木的浇水、施肥、病虫害防治等工作无法及时、全面开展，进而影响了工程的进度和整体效果。
4.2. 后续管理薄弱
退耕还林后的后续管理对于林木的生长和生态效益的发挥至关重要，但额敏县在这方面存在明显不足。部分地区存在着重栽轻管的现象，在造林初期投入了一定的精力，但在后续的抚育过程中措施不到位。例如，未能及时进行除草、松土，导致土壤肥力下降，林木生长受到抑制；浇水和施肥的频率不合理，无法满足林木生长的需求；对病虫害的监测和防治工作不够重视，使得病虫害蔓延，造成林木的死亡和生长不良。这些问题直接导致了林木的成活率和保存率较低，影响了退耕还林工程的生态效益和经济效益。
4.3. 农民参与度有待提高
农民作为退耕还林工程的直接参与者和受益者，其参与的积极性和主动性对于工程的顺利推进具有重要意义。然而，由于对政策的理解不够深入，部分农民没有充分认识到退耕还林对于生态环境改善和自身长远利益的重要性。同时，由于农业生产在短期内仍能带来相对稳定的收益，而退耕还林的生态效益和经济效益在短期内难以显现，部分农民出于对短期利益的追求，参与退耕还林的积极性不高。此外，在退耕还林的实施过程中，农民缺乏有效的参与渠道和决策权力，这也在一定程度上降低了他们的参与热情。
4.4. 产业发展滞后
退耕还林工程不仅仅是单纯的生态建设，更应当与产业发展紧密结合，实现生态与经济的双赢[5]。但额敏县在退耕还林后续产业发展方面相对滞后，缺乏有效的产业支撑。例如，在林产品加工方面，缺乏先进的加工技术和设备，无法对林木资源进行高效利用，导致林产品附加值低。在生态旅游开发方面，虽然拥有丰富的自然资源，但由于基础设施建设不完善、宣传推广力度不足等原因，未能充分发挥生态旅游的潜力，无法为当地农民带来可观的经济收入。此外，在林下经济发展方面，如种植药材、养殖家禽等，缺乏科学规划和技术指导，产业规模小、效益低，农民增收渠道有限。
5. 对策建议
5.1. 加大资金投入
国家和自治区为了推动生态建设，设立了一系列专项资金用于支持退耕还林工程。额敏县应积极组织相关部门和人员，深入研究国家和自治区的政策导向，精心准备项目申报材料，突出本县退耕还林的特色和优势，提高项目申报的成功率。通过争取这些专项资金，可以为退耕还林工程提供重要的资金保障。
地方财政在退耕还林工程中也应发挥重要作用。额敏县政府应根据本县的财政状况，合理调整财政支出结构，加大对退耕还林的投入力度。可以设立专门的退耕还林资金预算科目，确保资金的稳定供应。同时，加强对资金使用的监管，确保资金专款专用，提高资金使用效率。
5.2. 加强后续管理
完善的制度是加强后续管理的基础。额敏县应制定涵盖林木抚育、病虫害防治、森林防火、资源监测等方面的管理制度，明确各部门和相关人员的职责，建立严格的考核机制，确保各项管理措施得到有效落实。
林木的抚育和管护是提高成活率和保存率的关键[6]。应根据不同树种和林龄的特点，制定科学的抚育方案，及时进行除草、施肥、修枝等抚育工作。加强对病虫害和森林火灾的监测与防控，建立应急预案，确保林木的健康生长。同时，加大对破坏林木行为的打击力度，保护退耕还林成果。
提高管理人员和农民的技术水平是加强后续管理的重要保障。额敏县应定期组织技术培训活动，邀请专家和技术人员进行授课，传授林木抚育、病虫害防治、森林防火等方面的实用技术。还可以通过现场示范、发放技术资料等方式，提高培训效果，为管理人员和农民提供及时的技术支持。
5.3. 提高农民积极性
加强对退耕还林政策的宣传和培训是提高农民积极性的前提[7]。额敏县应通过多种渠道，如电视、广播、网络、宣传册等，广泛宣传退耕还林的政策法规、重要意义和优惠政策，让农民充分了解退耕还林对生态环境改善、农业可持续发展和农民增收的积极作用。同时，组织专业人员深入农村，开展面对面的培训活动，解答农民的疑问，提高农民对政策的理解和认识。
在退耕还林工程实施过程中，应充分尊重农民的意愿，让农民参与决策[8]。例如，在树种选择、造林模式确定等方面，广泛征求农民的意见和建议，使工程建设更加符合农民的实际需求和利益。同时，建立农民监督机制，让农民对工程实施过程进行监督，确保工程质量和公平公正。
5.4. 推动产业发展
结合额敏县的自然条件和资源优势，因地制宜地发展特色林业产业。例如，在气候适宜、土壤肥沃的地区，发展林果种植产业，如苹果、黑加仑等；在林地资源丰富的地区，发展林下养殖产业，如养鸡、养羊、养蜂等；在交通便利、市场需求较大的地区，发展林产品加工产业，如木材加工、果品加工等。在发展特色林业产业的基础上，注重延长产业链，提高产品附加值。例如，对于林果种植产业，可以发展果品深加工，生产果汁、果酱、果脯等产品；对于林下养殖产业，可以发展肉类加工、蛋类加工等；对于林产品加工产业，可以加强产品研发和品牌建设，提高产品的市场竞争力[9]。
6. 结语
综上所述，额敏县在退耕还林工作中取得了一定成果，但也面临着一系列亟待解决的问题。这些问题相互交织，制约着退耕还林工作的深入推进和成效巩固。
然而，我们应当坚信，办法总比困难多。只要额敏县能够充分重视，积极争取上级政策和资金支持，加大宣传引导力度，提高农民的生态意识和参与积极性，同时引入先进的管理经验和技术，因地制宜发展特色林业产业，就一定能够克服当前的困难。相信在不远的将来，额敏县的退耕还林工作必将取得更为显著的成效，让青山常在、绿水长流，为当地居民创造更加美好的生态环境和生活条件。