1. 引言

党的十九届三中全会通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确提出推动治理重心下移[1]，2021年中共中央国务院出台了《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，对治理重心下移作出详细布局安排，并明确操作路径[2]。社区工作者作为基层治理的执行者，是维护基层平稳有序的主要力量。从学理考量，治理重心下移可使基层更有效地开展社会治理。但实际与理论之间存在张力，在强化基层治理的同时却带来社区工作者负担过重的负效应。2024年3月中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于加强社区工作者队伍建设的意见》，提出要加强社区工作者激励保障。但社区工作者激励机制研究尚未完善，一方面既有研究多聚焦基层公务员激励机制研究[3]和乡镇干部工作绩效影响因素研究[4]等在编人员的激励研究，较少关照承担政府科层治理和居民自治双重期盼的社区工作者；另一方面，既有研究未将社区工作者激励机制问题置于治理重心下移背景下全面考量，激励举措缺乏针对性。基于此，本文运用邓恩的“以问题为中心”的政策分析方法，从四个环节构建政策问题，对问题结构和因果进行分析，提出政策备选方案，使用论证模型对政策备选方案的可行性进行论证，最后对备选方案的未来实施状况进行预测，从而产出最佳备选方案。

2. 邓恩以问题为中心的政策分析模式

威廉·N·邓恩是公共政策分析的著名学者，在其著作《公共政策分析导论》中提出以问题为中心的政策分析模式。邓恩认为，以问题为中心的政策分析模式应涵盖五个程序，一是构建问题，即明确政策问题是什么及怎样解决？二是确立目标，主要通过价值分析等方法确定政策需要达到的目标。三是预测结果，主要预测运用相关政策解决问题后产生的结果。四是筛选方案，即寻找问题的解决方案。五是效果评价，即评价即将产生的政策价值[5]。邓恩的政策分析模式主张以问题为中心，将政策分析作为一个认知问题的过程，用科学途径解决社会问题，其目的在于改善政策过程并优化政策效果。这对分析社区工作者激励机制政策问题有较强的适切性，采用这一模式有利于系统性分析政策问题，拓宽研究视野，从整体把握社区工作者激励机制政策问题并筛选出相对较优的解决路径。

3. 政策问题构建

政策问题构建由一系列相互联系的步骤组成，包括问题感知、问题搜索、问题界定、问题详述四个阶段[5]。公共政策问题的构建是政策制定的第一步，同时也是整个政策周期运行的起点[6]。政策问题建构的合理性是政策分析其他阶段的直接影响因素[7]，其流程包含，问题感知、问题搜寻、问题界定与问题详述。政策问题建构过程中，通过问题感知分析问题情境，通过问题搜寻得到元问题，通过问题界定凝练实际问题，最后通过问题详述环节系统阐释正式问题。问题构建步骤图具体如图1所示。

Figure 1. Build problem steps

图1. 问题构建步骤

3.1. 问题感知

政策分析过程开始于一系列焦虑和紧张的问题情境，而不是内容清晰的政策问题[8]。这些处于初始状态的紧张和仍在混沌状态的焦虑不是问题本身，而是政策分析者和利益相关群体感知到的问题情境。政策问题是从政策情境之中析出的，真实且客观的情境是建构政策问题的前提条件。在对社区工作者激励现状搜集的基础上，社区工作者激励机制不足问题感知产生于社区工作者职责超载、薪酬相对较低、职业发展通道狭窄问题情境之中。

3.1.1. 社区工作者激励现状

从张乃仁2020年对全国29个省(自治区、直辖市)城市社区工作者调研的数据看[9]，在工资收入方面，城市社区工作者月均工资3738元，中位数3400元，低于2020年全国城镇非私营单位月均8083.33元[10]，未达全国平均水平的一半，即使加入地区发展不平衡这一因素考虑仍存在差距。在福利保障方面，社区工作者的“五险一金”覆盖率整体不高，其中养老保险和医疗保险覆盖面为88.4%和84.8%，工伤保险和失业保险覆盖面为70.7%和69.8%，住房公积金覆盖面为61.5%。与国家政策规定相比存在差距。在休息保障方面，“上个月加班”的约占九成，其中，90%为周末加班，70%为工作日加班，60%以上为节假日加班，社区工作者常常处于“5 + 2”“白 + 黑”的工作状态中。

从张乃仁对全国29个省(自治区、直辖市)社区工作者收入满意度的调查结果看，收入自评均分为2.6分(采用5分量表)，说明被访社区工作者对当前收入较不满意。社会认同自评均分1.94分，反映被访社区工作者对社区工作社会认同的主观感受度较低。在职业发展方面，社区在纵向晋升发展即职务和职级晋升方面资源非常有限，晋升通道狭窄。综上，在治理重心下移背景下，现行社区工作者激励机制已经无法达到激励社区工作者担当作为的政策目标。

3.1.2. 社区工作者激励困境

社区工作者职责超载。塑造社区应然状态的国家力量被现实诠释为致使社区行政化的地方政府力量。科层制情境下，一方面地方政府掌握着比中央更加详实的基层治理信息，另一方面中央通过财权和组织人事权对地方政府实施调控，在一张一弛的管理过程中，地方政府取得了代理开展社区建设的合法性[11]。此外，地方政府还是有一定自主性的自利主体[12]。因而在进行社区建设时地方政府必然会加入其治理目标和治理诉求[13]。社区工作者处于垂直管理体系的最底端，要落实政府部门的各项行政性任务，要将社区居民诉求及时反映给上级部门，还要组织居民自治，处理突发事件等，工作职责超载，社区工作者力不从心，现行激励逐步失效。

社区工作者薪酬相对较低。社区工作者工资低，补贴政策有限，基本补贴为社工师职称补贴和工龄补贴等少数项目，对刚进入社区工作的年轻工作者而言，工作年限较短，工资相应偏少，导致年轻工作者无法产生职业认同感和归属感；对在社区工作时间较长的工作者而言，职责任务多，工作负荷高，但工资待遇与同在基层工作的公务员、乡镇机关干部相比存在差距，导致其产生付出与回报间的失衡感。

社区工作者职业发展通道狭窄。一方面是社区“两委”职数有限，社区由党组织和居委会“两委”组成，成员交叉任职，总数一般为5至9人，其中党组织委员7人，居委会委员5人。在居委会通过选举按照社区专职委员、社区副主任、社区主任的序列晋升，在党组织通过选举或者组织任命按照党委委员、副书记、书记的序列晋升。近年来推行社区书记主任“一肩挑”，加上“两委”交叉任职，社区副职及以上职务少。另一方面，社区工作者对职业发展的不满来自于编制壁垒，社区工作者属于街道聘用制人员，与公务员编制、事业人员编制之间存在编制壁垒。近年来，陆续有给予具备一定条件的社区工作者考编政策倾斜，但比例小，门槛高[14]。

3.2. 问题搜索

问题搜索，是将不同政策主体的诉求综合考量后获取元问题的过程。在治理重心下移背景下社区工作者激励机制不足问题中，利益相关者主要包括政府、社会及社区工作者自身等。通过对理想社区工作者工作状态应然的描述与社区工作者工作状态实然进行比较，得出元问题。理想状态下，社区工作者作为基层社会治理的主要力量，利用自身行政素养与社会素养较好开展基层治理各项工作。但实际情况却是社区工作者在基层治理行政化和基层自治力不足的共同作用下，工作压力日益增大，疲于应付，工作积极性明显减弱，现行的社区工作者激励机制明显不足以达到激励效果。虽然2024年3月中共中央办公厅 国务院办公厅又出台了《关于加强社区工作者队伍建设的意见》，但现实情况下，短期内难以构建较为完善有效的激励机制用以激励社区工作者担当作为。

通过上述比较，我们可以得出元问题——治理中心下移背景下现行社区工作者激励机制无法有效激励社区工作者。

3.3. 问题界定

通过问题界定，概念化分析元问题并进行处理，进而得出实质问题。实际上是通过思考问题、描述问题的边界、建立事实根据、列出目的和目标、查明政策范围、展示潜在利益和成本、重新思考问题的陈述7个步骤实现的，将“为什么”转变为“是什么”。通过将社区工作者激励机制问题概念化处理，需要继续回答“适配治理重心下移背景下社区工作者的激励机制究竟是什么”这一基本问题，对基本问题的界定，从本质上其实就回答了元问题。

3.4. 问题详述

经由问题详述，对实质问题的价值根源、核心指向、产生原因等进行更为详细具体的表达，最终确立正式问题。

在问题感知的基础上，综合问题搜索、问题界定各阶段探究，政策问题建构得出的正式问题。社区工作者激励机制问题详述包括以下三个层次。

3.4.1. 政策问题构建的基础

社区工作激励机制利益相关者都会从自身所处问题情境出发，提出政策诉求。但在决策过程中，不能以任何一方的诉求为侧重，而是要在整体情境中统筹体察问题，综合分析问题的产生并提炼其核心要义。由此，社区工作者激励机制不足问题是建构在公共基础之上，通过平衡多方政策相关者诉求，形成能够实现政府基层管理需求、基层自治力提升与社区工作工作者自身发展的平衡政策方案，这是社区工作者激励机制不足问题建构的价值基础，也是社区工作者激励机制不足问题建构的前提。

3.4.2. 政策问题根本属性的确立

政策问题建构是以问题搜索获得元问题为目标导向。社区行政化和基层自治乏力等因素使社区工作者面临着巨大的工作压力，以社区工作者个体形式表现出来的工作积极性降低等负向效应所产生的联动影响直接对基层治理中的各相关主体产生作用。在治理重心下移背景下，由于上级资源不断下沉，加剧了基层治理的忙碌[15]。基层治理体系中的各主体呈现出共生关系，在交互影响和不断互动中开展治理活动，社区工作者激励机制不足的缘起与发展具有多元性，也将弥散于整个基层社会治理场域之中。在这种情境下，对于社区工作者激励问题的建构也将在基层治理各主体共同作用中展开。简而言之，社区工作者激励机制不足问题的目的导向，在于明确社区工作者激励机制的主要路径是重构社区有限行政与社区工作者薪酬提升、晋升渠道拓宽等路径间的平衡[16]。

3.4.3. 政策问题内涵的探究

政策问题的内涵是从被概念处理的政策界定中析出的。在明确社区工作者激励政策问题核心取向和价值基础的前提下，需要综合分析回答“如何解决治理重心下移背景下社区工作者激励机制不足”这一基础问题。解决社区工作者激励机制不足问题的核心是如何在满足各方利益主体基础上充分激励社区工作者担当作为，基于多方利益主体的不同诉求形成共识从而进入政策议程，明晰各责任主体详细的任务目标、职责范围、行为方式、权限要求等，并形成与治理重心下移情境相匹配的社区工作者激励机制，在基层社会治理中合理推行。

通过以上关于问题的详述，可以产生一个正式问题——治理重心下移背景下如何激励社区工作者？

4. 结构分析

在公共政策中，用问题的复杂程度来表示问题结构，具体分为结构良好的问题，结构适度的问题与结构不良的问题[17]。具体可以从问题要素、政策制定者、备选方案、政策目标、结果和原型等几个方面对问题结构进行分析。

根据邓恩对政策问题结构三种类型的划分，分析治理重心下移背景下如何激励社区工作者问题结构。激励政策制定者为县(市、区)级组织部门；激励政策备选方案为重构社区有限行政化、提高社区工作者薪酬待遇、拓宽社区工作者发展路径，激励政策问题相关主体拥有一致的政策目标，都是有效激励社区工作者担当作为，政策结果确定或者有一定风险，可以运用计算机进行计算。结构要素符合结构良好的问题，属于第一类问题。

5. 因果分析

政策问题的解释被视为因果性解释，通过因果解释能够深刻探究政策问题产生的原因，分辨影响政策问题的多种直接因素与间接因素。尽可能从各方面查寻原因，可以先从横向展开分析，从众多原因中定位主要原因；然后再从纵向展开分析，从直接原因入手，通过层层分析辨识，最后得出根本原因。

诊断治理重心下移背景下社区工作者激励机制不足的原因可以从管理体制、社会、基层自治发展、社区工作者自身等方面分析。具体原因分析如图2所示。

Figure 2. Analysis of the reasons for the insufficient incentive mechanism for community workers

图2. 社区工作者激励机制不足原因分析

6. 行动方案

6.1. 确定政策目标

6.1.1. 原先政策目标

2024年3月中共中央办公厅国务院办公厅印发了《关于加强社区工作者队伍建设的意见》，用于加强社区工作者队伍建设，达到人民生活安定，社会平稳有序，巩固党长期执政根基的目的，进而对加强基层治理体系和治理能力现代化建设产生重要意义[18]。但从目前各地落实政策的具体情况看，有些地区是围绕严把政治关选优社区工作者，强化培训提升社区工作者能力，完善考核制度达到激发社区工作者内生动力。上海市浦东新区针对社区工作者出台三个激励关怀政策，营造待遇留住人、事业留住人、感情留住人的氛围，其中建立完善社区工作者“三岗十八级”职业等级序列、推荐优秀社区党组织书记进编等做法在激励作用较明显。综上，在制定社区工作者激励政策过程中，大多只从政府视角出发。笔者认为目前推行的激励政策具有不完全性，仅依靠政府部门的力量，缺少社区工作者自身、社会等其他力量的参与，不足以在治理重心下移的大背景下全方位激励社区工作者担当作为。同时，在进行政策制定时没有考虑到社区工作者自身的能动性，政府在制定政策时考虑的是如何提高社区工作者的政治素养、薪酬待遇，较为强调的是体制激励，鲜有涉及社区工作者自我激励和社会激励[14]。

6.1.2. 需要达成的政策目标

在治理重心下移背景下激励社区工作者担当作为，一是重构社区有限行政化，二是完善薪酬待遇保障，三是拓宽社区工作者发展路径，让社区工作者真正回归组织居民、社会组织开展自治的职能。从具体实践来看，多元力量参与基层共治是提升社区工作者职业认同度的有效路径，在收集信息、协调矛盾、民主协商等方面居民和社会组织都具有无可替代的作用，产生的治理成效优于由社区工作者独立组织此类工作的成效。因此，对政策目标的进一步剖析，重构社区有限行政，实现环境激励；提升社区工作者薪酬待遇，拓宽社区工作者发展路径，实现发展激励；加强社区工作者组织基层自治能力，使社区工作者回归基层自治组织者角色，收获居民满意度和信任度，提升职业认同感，实现自我激励。

6.2. 设计政策预案

治理重心下移背景下优化社区工作者激励机制是亟待解决的问题，但要达到激励社区工作者担当作为的目标短期内难以实现，需要多方主体长期努力。根据已收集信息及问题构建、目标搜寻的结果，遵循创新原则、约束原则、多样原则、时间原则、相互排斥原则，从多个相关主体入手，设计政策预案。

6.2.1. 重构社区有限行政化

首先，落实行政公共事项社区准入制度，对于准入清单以外确需社区配合开展的工作，实行“权随责走、费随事转”，让社区工作者从行政事务中解放出来。其次，整合街道–社区基层治理体系，强化街道职能部门为民服务效能，在街道和社区之间形成权责相适的合理分工[19]。最后，让社区工作者回归自治和服务属性，通过组织居民自治、为居民提供精准性服务等，与居民结成非正式人情关系并获得积极情感反馈，在助人自助过程中产生被需要感和被肯定感，实现自我激励。

6.2.2. 保障社区工作薪酬待遇

一方面社区工作者薪酬要与经济发展大体适配，在物价水平和在岗职工年平均工资基础上，保证社区工作者薪酬根据经济发展水平稳定增长。另一方面科学设置薪酬管理体系，建立岗位等级与薪酬水平相匹配的薪酬体系，保障社区工作者工作付出与收入相对应。在等级划分上，除职级、受教育程度、工龄、职业水平之外，还应考虑工作实绩、居民满意度等标准。在绩效工资上，将个人考核结果与绩效工资相挂钩，在实现薪酬稳步增长的同时，提高社区工作者职业认同感。针对社区工作者加班多的问题，完善加班管理制度，为社区工作者提供加班补助或错时调休，消除社区工作者疑虑，提振社区工作者工作积极性。

6.2.3. 拓宽社区工作者发展路径

首先，建立社区工作者后备人才库，将工作实绩优、学历水平优、群众口碑优的社区工作者作为重要岗位后备人才培养，赋予更多组织重视。其次，在晋升范围上，突破社区工作者只能在社区晋升的局限，增加机关与社区、国企与社区之间轮岗机会，将能力突出的社区工作者按照规范程序进入街道职能部门任职，或将社区工作者轮岗至国企学习，形成社区工作者职业发展循环体系，让社区工作者感受到组织的支持和重视，激发社区工作者职业归属感。最后，在打破编制壁垒上，可以设定社区工作者工作年限、担任社区党组织书记年限等标准，在公务员和事业单位招录中给予政策倾斜，让社区工作者有“奔头”。

6.3. 预案可行论证

以上政策备选方案涉及多方主体，调动多方积极性，但是备选方案是否可行，资源是否具有充分性、价值是否具备接收性、技术是否有可获性、目标是否匹配正确性需要进一步论证。另外，行动方案需要反映行动共同体中的主流道德与价值观[20]，要通过邓恩的政策论证模型进行论证。

6.3.1. 以权威为中心的论证模型

2019年3月，中共中央办公厅印发并实施《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》。2024年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强社区工作者队伍建设的意见》要求深化为社区工作者减负增效，建立工作事项准入制。综上，重构社区有限行政化，建立健全社区工作事项准入制被证实有效，是可行方案。具体论证模型如图3所示。

Figure 3. Authority centered argumentation model

图3. 以权威为中心的论证模型

6.3.2. 以实用为中心的论证模型

根据收集到的资料可以分析出需要保障社区工作者薪酬待遇以适应不断发展的经济社会。近年来，在社区建设发展较为迅速的城市已推行社区工作者薪酬三岗十八级体系，如西安市，2020年以城镇常住居民人均可支配收入为依据，建立社区工作者“三岗十八级”薪酬制度，实行后平均每人每月增资1300元，2022年再次提升薪酬基数，全市社区工作者每月平均收入提高约1000元，科学合理的薪酬体系拓宽了社区工作者增资路径。部分城市还实行社区工作者工资自然增长机制，以全市平均工资为参考动态调整，如上海市自2015年起根据全市平均工资增幅连续8年提升社区工作者工资，2022年平均薪酬达11284元/月，科学合理的薪酬体系让社区工作者职业满意度有效提升。在澳大利亚，社工收入是根据初级社工、中级社工、高级社工进行划分，年薪在5.5万美元至10万美元之间，社工行业受到高度重视。综上，可以看出科学合理的社区工作者薪酬体系和激励社区工作者之间的关系，因此提出建议性政策主张：提升社区工作者薪酬待遇，合理设置社区工作者薪酬体系，实现社区工作者薪酬增长与经济发展匹配。具体论证模型如图4所示。

Figure 4. Practical centered argumentation model

图4. 以实用为中心的论证模型

6.3.3. 以价值为中心的论证模型

从收集到的社区工作者职业发展相关资料可以得出有必要拓宽社区工作者发展路径，因为中国步入基层治理现代化，社区工作者作为基层治理场域的主要力量呈现日趋重要的作用，社区工作者的工作状态影响着基层治理效果，随着治理重心不断下移，社区工作者压力与日俱增，亟需通过建立后备人才库、拓宽晋升渠道、打通编制壁垒等举措激励，增强社区工作者工作动力。同时也因为公共政策需要让每个劳动者都平等地享有个人发展权力，所以社区工作者即使处于治理体系的最末端，其个人发展也应当被保护和重视。综上，引发出建议性的政策主张：拓宽社区工作者发展路径，建立后备人才库、拓宽晋升渠道、打通编制壁垒，从而达到在治理重心下移背景下激励社区工作者担当作为的目标。具体论证模型如图5所示。

Figure 5. Value centered argumentation model

图5. 以价值为中心的论证模型

6.4. 预测方案后果

通过对政策备选方案的可行性论证得到备选方案均具有一定可行性，因此，可以对方案发展结果进行预测并做比较，从而得出最佳备选方案。

6.4.1. 备选方案一的预测

重构社区有限行政化，减少科层制下社区行政化倾向，设置社区承接任务事项清单，整合街道—社区基层治理体系，让社区工作者从繁重的行政事务中解脱出来，回归社区自治和服务属性，紧密社区工作者与居民、社会组织之间关系，激励提升社区工作者担当作为，进而提升基层治理效能。

6.4.2. 备选方案二的预测

研究认为，治理重心下移背景下保障社区工作者薪酬待遇是应有之义。社区工作者薪酬待遇提升是主动适应基层治理体系现代化的需要。在治理重心下移过程中，社区工作者承担的任务日益繁杂，呈现出工作队伍不稳定、新进社区工作者离职意愿高，工作多年的社区工作者动力不足等问题。因此，需要合理化社区工作者薪酬体系，将岗位与薪酬相匹配，建立薪酬根据经济发展水平自然增长机制，进而达到激励社区工作者的目的。

6.4.3. 备选方案三的预测

有研究发现，需要拓宽社区工作者职业发展路径，通过，建立后备人才库，打通社区工作者晋升局限，打破编制壁垒等方式，激励社区工作者担当作为。近年来，有些地区已在公务员和事业单位招录中拿出一定岗位给满足条件的社区党组织书记报考。

6.5. 最佳方案筛选

通过对政策备选方案的论证与预测，三项备选方案均具可行性，实施后均可产生明显效果，因此需要再做比较，从而筛选出最佳备选方案。以六个评估标准(资源消耗度、涉及主体、方案可行性、程序复杂度、方案用时、反馈效率)为衡量尺度对备选方案进行评价。备选方案一资源消耗度高，虽然涉及利益主体少，方案制定难度不高，但具体执行落实度不高，在现行科层制的管理模式下，政府仍会将征地拆迁、行政执法、安全生产等行政事项交给社区。重构社区有限行政需要通过阶段性调整后才能反馈实行效果，因此反馈效率较低。备选方案二的资源消耗程度高，涉及利益主体较少，主要为区级组织部门和财政部门，可行性高，方案耗时短，反馈效率高。备选方案三的资源消耗程度较高，涉及多方主体，方案可行性中等，程序为政策程序，需政府出台相应的政策进行规定，方案耗时中等，可以按实施周期进行反馈，效率较高。因此，综合来看，备选方案二保障社区工作薪酬待遇为最佳备选方案。具体方案筛选如表1所示。

Table 1. Table of best solution selections

表1. 最佳方案筛选表

7. 结论

文章运用邓恩“以问题为中心”政策分析法，从政策问题构建、结构分析、因果分析、行动方案设计等环节对治理重心下移背景下社区工作者激励机制问题进行政策分析。首先，通过四个步骤构建政策问题；其次对问题结构进行剖析，并建立因果模型对问题产生的原因进行分析，得出三个备选方案，对备选方案进行论证和预测，最后通过对比得出最佳备选方案。

参考文献