1. 我国森林法发展历程
我国森林法的立法目的经过了三个转变过程，第一时期是初步确立阶段，1979年通过的《中华人民共和国森林法(试行)》第1条10确立了三大立法目的：合理开发利用森林资源；加快造林速度；加强森林保护管理。《森林法(试行)》制定立法目的时虽然认识到森林的生态功能，但是却未在其中体现出生态建设的思想。第二时期，初步发展时期，1984年通过的《森林法》第1条11确立了四大立法目的：发挥森林蓄水保土、调节气候、改善环境和提供林产品的作用；保护、培育和合理利用森林资源；加快国土绿化；适应社会主义建设和人民生活的需要。此次确立的立法目的添加了发挥森林提供生态服务和林产品功能作用、适应社会主义建设和人民生活的需要两大立法目的，但却未提及林业可持续发展的理念。第三阶段是继续发展时期，1998年的《森林法》做了很多的修改，但是立法目的依然没有变化。
1.1. 1963年《森林保护条例》——森林采伐为中心
《森林保护条例》是新中国成立后我国的第一部森林法规，由国务院全体会议第131次会议通过，1963年5月27日国务院发布施行。
新中国成立之初，经济社会发展经历了新民主主义革命到社会主义改造两个阶段。在此期间，百废待兴，生产建设需要大量的原材料，在工业系统尚不发达、替代品尚不充足的情况下，木材需求尤为迫切。根据自然资源管理局发布相关调查报告显示，在1949年前后，全国森林覆盖率仅为8.6%，在1950年至1962年主要林区的森林资源调查显示，全国森林覆盖率为11.81%。森林覆盖率有了较快的增长。但从总体而言这一时期我国林业建设历经曲折。全国范围内出现了毁林种粮的现象，森林资源遭到了严重破坏，水土流失严重，生态环境问题凸显。
1963年《森林保护条例》是一部围绕采伐为主展开的森林法规，立法目的为了保护森林，防止火灾、滥伐和防治病虫害，以促进林业生产；强调了在不同层级、不同区域、根据不同情况，建立相应的护林组织；严格控制采伐，针对国有森林、集体单位自有的森林、自然保护区的森林制定了不同的采伐规则。禁止毁林开荒，对宜林荒山、荒地、沙荒、残林迹地和新造幼林，实行定期的封山育林。未经批准，不得擅自进入集体林区收购木材、竹子、柴、炭等；提出了严防森林火灾，严控森林病虫害；制定了奖罚规则。
但由于是第一部森法规，《森林保护条例》存在一些不足。其中，基本章节内容，没有包括与植树造林和森林经营相关的内容，而且森林管理部分也主要是以采伐为主。此外，森林产权方面，主要是确定了产权主体，明确所有权和经营权、限制了处置权(采伐权)、但是对于收益权没有提及。
1.2. 1979年《中华人民共和国森林法1979 (试行)》
《中华人民共和国森林法1979 (试行)》是新中国第一部试行的森林法，也是改革开放后较早制定的几部法规之一。在20世纪60年代中后期，我国经济发展受到当时社会环境严重影响，曾一度停滞不前。改革开放之初，百废待兴。我国经济发展的活力最大程度地被调动了起来。
《中华人民共和国森林法(试行)》是一部开创性的法律，也是一部过渡性的法律，其中对森林防火做出了原则规定。其中第一条指出了森林的重要功能，提出了立法目的：森林是国家的重要资源，能够提供木材和各种林产品，满足国家经济建设和人民生活的需要；能够调节气候、涵养水源、保持水土、防风固沙，保障农业、牧业的发展；能够防治空气污染，保护和美化环境，增强人民身心健康。为了加快造林速度，加强森林保护管理，合理开发利用森林资源，特制定森林法[1]。
1.3. 1984年《森林法》——造林绿化为中心
20世纪80年代初，我国经济发展在继续贯彻执行调整、改革、整顿、提高的方针中稳步前进。1983年，农业生产在连续四年增产的基础上又获得大丰收，农林牧副渔各业全面发展。此后，农村土地承包责任制在全国全面铺开，林业作为大农业的一部分，在很多地方，也同样进行了改革和探索。主要是通过改革产权制度，激发内生动力，从根本上扭转以前“砍多种少”不可持续的林业发展局面。
但从《森林法(试行)》5年多的实施情况看，存在一些不完善、不确切的问题。主要有两个方面：一是《森林法(试行)》对控制森林消耗，扭转过量采伐的措施不够有力；有关处罚的规定过于原则、笼统，在实际工作中不好执行。二是《森林法(试行)》因为是试行，未能引起一些地方的重视，导致许多地方乱砍滥伐森林的现象所以一直没有制止。特别是十一届三中全会以来，党和国家对林业发布了许多重要政策性文件，有待于纳入森林法。
1984年《中华人民共和国森林法》，是围绕以造林绿化为中心制定的法律，不仅植树造林一章篇幅较大，其他章节也是集中服务于造林绿化，多与之有重叠和交叉[2]。其立法目的是为了保护、培育和合理利用森林资源，加快国土绿化，发挥森林蓄水保土、调节气候、改善环境和提供林产品的作用，适应社会主义建设和人民生活的需要。
1.4. 1998年《森林法》——保护修复为中心
20世纪80年代中后期到90年代末期，在农村土地承包责任制和财政分权等重大改革的激励下，我国经济发展开始加速，并逐步走向市场化、多元化、国际化。在此期间，宏观经济运行在经历了几次波动和1989~1991年间的治理整顿后，很快就又恢复了强大的活力，到了1998年，社会主义市场经济的基本架构已经成型。从20世纪80年代初期，随着林业“三定”工作的展开，在产权预期不稳和急功近利思想的诱导下，一些地方出现了森林乱砍滥伐现象，对此国家连续出台多个文件加以制止。1998年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二次会议，通过了《关于修改〈中华人民共和国森林法〉的决定》，进行《森林法》的第一次修订，自1998年7月1日起施行。1998年《森林法》是为了保护、培育和合理利用森林资源，加快国土绿化，发挥森林蓄水保土、调节气候、改善环境和提供林产品的作用，适应社会主义建设和人民生活的需要；1998年《中华人民共和国森林法》，是围绕森林保护修复为中心而制定的法规，不仅在理念上更加重视森林的保护和修复，而且提出建立森林生态效益补偿基金，加强野生动植物保护及国际贸易管理、严格林地管理等新的规定。随后国家林业局出台《中华人民共和国森林法释义》，国家林业局局长王志宝在序言中指出：此森林法的制定，是适应保护生态环境和社会主义市场经济体制的需要，是有效地保护、培育和合理利用森林资源，鼓励和调动全社会力量造林营林，加快林业发展的有力法律武器。此森林法的制定，突出了林业在生态环境建设中的主体作用。
1.5. 2009年《森林法》
20世纪90年代末期到21世纪初期，我国经济发展开始由注重增长到注重结构、注重公平、注重可持续转变，进入了全面建设小康社会的阶段。在农村，主要是通过推进税费改革和林权制度改革，实施惠民政策，促进农民就业，提高农民收入。从1998年到2009年间，林业发展环境发生了很大变化，林业发展更加受到重视，林业改革取得了实质性进展。
2009年8月27日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过了《关于修改部分法律的决定》，决定对一些法律中明显不适应社会主义市场经济和社会发展要求的规定作出修改。同时，对一些法律和法律解释中关于“征用”的规定作出修改。其中包括《中华人民共和国森林法》第十八条。这是对《森林法》进行的第二次修订，《2009中华人民共和国森林法(修订版)》，共七章四十九条，只是在以前的基础上根据上面的决定对个别字句做出了调整。
1.6. 2020年《森林法》——规划和权属为中心
2010年以来，我国经济社会发展加速，工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，政府和市场同时用力，中国特色社会主义理论和市场体系初步形成。市场配置资源的基础地位更加牢固，市场环境得到了不断改善，国家宏观调控能力不断提高，治理体系与治理能力现代化得到提升，高质量发展成为我国经济发展中长期目标。推进生态文明被提到了新高度，国家公园建设开始起步，重要生态系统保护和重大工程修复得到加强，积极应对气候变化得到空前重视。一是巩固改革成果的需要。需要通过立法，把集体林权制度改革的成果以法律的形式确定下来，使林权权益得到保护；二是林业发展方式转变的需要。生态文明、绿色发展、美丽中国建设提到了国家高度，相关的制度就要做出调整。比如，林地的保护制度、林木的采伐管理制度、生态保护制度、林业补贴制度等，都要按照保护生态的方向做出调整；三是林业可持续发展与林业现代化建设的需要。需要通过立法，加强森林保护和修复，守住森林红线，维护森林生态安全，坚持人与自然和谐共生，促进林业转型和林业可持续发展，推动林业现代化建设。
2020年《森林法》其立法目的是为了践行绿水青山就是金山银山理念，保护、培育和合理利用森林资源，加快国土绿化，保障森林生态安全，建设生态文明，实现人与自然和谐共生。2020年《森林法》的特点是以规划和明晰权属为中心，结构方面增加了森林权属、发展规划、监督检查三章，森林采伐不再单独成章(形式上淡化了森林采伐)，护林组织放在森林保护一章，在附则中定义了专业用语；并且增添了一些新的提法。例如，社会林业(国家鼓励公民通过植树造林、抚育管护、认捐认养等方式参与造林绿化)，营造混交林(各级人民政府组织造林绿化，应当科学规划、因地制宜，优化林种、树种结构，鼓励使用乡土树种和林木良种、营造混交林，提高造林绿化质量)，退耕还林、生态修复、抵押贷款、森林保险、森林认证等都是首次提到。
2. 现行森林法中存在的问题
2.1. 森林的概念中未将其生态价值纳入其中
我国森林法对于“森林”概念的规定经历了三个转变过程。第一个阶段只是初步确立了森林的作用，未具体确定森林的范围。1979年2月23日通过的《中华人民共和国森林法(试行)》第一条中规定：“森林是国家的重要资源，能够提供木材和各种林产品，满足国家经济建设和人民生活的需要；能够调节气候、涵养水源、保持水土、防风固沙，保障农业、牧业的发展；能够防治空气污染，保护和美化环境，增强人民身心健康。”1984年9月20日通过，《中华人民共和国森林法》中未对“森林”的概念予以明确的规定[3]。第二阶段，确立了“森林”的具体范围，但仅包括竹林。1986年4月28日颁布的《中华人民共和国森林法实施细则》中第二条第二款规定：“森林，包括竹林。”第三阶段，扩大了“森林”的范围，但是仅仅规定了经济林未涉及生态林。1998年4月29日修正的《中华人民共和国森林法》中未对“森林”的概念予以明确的规定。2000年1月29日《中华人民共和国森林法实施条例》中第二条第二款规定：“森林，包括乔木林和竹林。”2020年《中华人民共和国森林法实施条例》中第二条第一款规定：“森林资源，包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生动物、植物和微生物。”
我国森林法中对于“森林”概念的规定虽然有一定程度的转变，但是也仅涉及到了森林的经济价值，未体现出森林在生态系统中的重要作用。外国有关国家却将森林的生态价值规定到“森林”概念的具体内容当中。
2.2. 森林资源产权不清晰导致其利用率低
我国森林资源所有权以国家所有和集体所有为主要发展模式。关于森林资源所有权的规定权属尚且并未十分清晰，并且对于大力投资生态林并对人工商品林采取放开的政策尚不完善。加上我国对私有林的政策控制的十分严格。我国的国有林业和集体林业主要表现为产权不清晰，权属不明确，森林资源的利用效率较低。国家林业行政主管部门将国有森林资源所有权和行政管理权相混淆，导致政企不分。目前森林资源的所有权、使用权和经营权相混合导致所有权虚置，大量的森林资源被无偿的占有，从而导致我国的森林资源被掠夺式的开发利用。在实践中，集体森林资源所有权的权利分配不均衡，规定不明确。在集体森林资源发包时，林农的平等性和民主性没有得到很好的保障。我国的私有森林资源所有权规定的产权相对清晰，经营者享有林木的使用权、支配权和收益权。但是我国目前对于私有森林资源所有权管理的较为严格，权利者享有的鼓励和优惠政策较少。私有林的采伐必须经过林业部门的严格审批并且要缴纳税收等一系列费用。
2.3. 森林生态效益补偿基金制度尚不完善
我国在1998年修改的《森林法》中确立森林生态效益补偿基金制度，在《中华人民共和国森林法》第八条第六款中只简单的规定了大致的内容，具体的办法由国务院规定。近些年我国的森林生态效益补偿基金制度在不断的实施与完善。我国森林生态效益补偿基金来源为三种途径：第一，中央财政拨款，中央每年按照计划对森林生态效益补偿进行财政的统一拨款，第二，通过地方财政预算安排资金。根据调查研究，福建、广西、云南、浙江、江西等省均在省级政府财政预算设立地方补偿基金。第三，通过森林资源的受益者的补偿来征收。主要分别依托森林资源开展旅游的收入、矿产行业、水电行业、其他工业和副业产品中进行征收[4]。
根据我国《森林法》和《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》的规定，我国生态效益补偿基金的对象是承担公益林保护管理的单位或公益林经营者和所有者。在实践中，具体对象包括林农个人、乡村集体组织、国有林场、自然保护区等。生态效益基金的补偿范围是重点公益林林地。我国森林生态效益补偿金按照国家核定的补偿面积，平均每年每1/15 h∙m2补助5元。其中，重点公益林的管护用掉4.75元，剩下的0.25元则用于省级林业部门主管的重点公益林管护情况验收、跨重点公益林的森林火灾预防和林区道路的维护等开支[5]。这些年通过森林生态效益补偿基金制度的实施对于我国的森林生态保护起到了一定的作用，并对防护林和特种用途林的抚育、营造和保护起到了积极的作用。
3. 完善建议
3.1. 将生态价值纳入森林概念范围
我国森林法中对于“森林”概念的规定虽然有一定程度的转变，但是也仅涉及到了森林的经济价值，未体现出森林在生态系统中的重要作用。外国有关国家却将森林的生态价值规定到“森林”概念的具体内容当中。针对未在森林的概念中体现其生态价值，可以采取以下措施：第一，加强生态建设、确立森林资源可持续发展的思想、积极应对气候变化。森林法制定初期，我国对于森林资源功能或价值的认识，基本停留在森林资源对于木材的供给功能上，而森林资源的生态服务功能未达到足够的认识。因此，我国的森林经营就是针对森林资源的木材生产利用价值而存在的。当时森林法中存在的理论和技术均以满足木材生产为目的。譬如，永续利用理论、轮伐期、森林资源调查技术等。随着可持续发展时代的到来，人类逐渐发现森林资源的价值还包括木材生产、保护生物多样性、局部气候调节、碳汇、水源涵养和水土保持等诸多方面。森林法的立法目的应当从促进森林经营和经济发展的传统角度转向促进森林生态建设、确保生态安全、建设生态文明，确立森林资源可持续发展的指导思想，合理利用森林资源功能应对气候变化。第二，调整林业产业结构，改进林业发展方式，促进林业发展。目前，我国林业仍存在历史积累的遗留问题，笔者认为必须通过对森林法立法目的的修改来予以解决。首先，我国是森林资源产业必须要做到优化产业结构。在原有的基础上继续加强资源培育为基础的第一产业，升级以产品质量为核心的第二产业，大力发展以生态旅游的第三产业。其次，森林资源的发展必须要积极改进林业的发展方式。在此过程中应当不断的推进集约化经营和技术进步，改进森林资源管理模式，提高林业发展的水平。我国森林法的立法目的中应当体现出利用科学技术创新，不断发展高新技术，积极改进林业发展的方式，可持续的发展我国林业产业。
3.2. 明确划分森林产权
由于产权的不清晰严重影响森林的利用率，根据我们国家的具体国情，森林资源所有权在短时间内仍会以国家所有和集体所有为主要表现形式[6]。因此我国不能简单套用欧洲国家的林地私有化的模式。笔者认为在森林资源所有权制度的完善方面具体应做以下几个方面的改善：第一，林地的所有权和经营权和使用权应当彻底分离，明晰经营权并适当的放宽经营权。在具体操作中，应当通过法律明确经营者取得林权的形式，如承包、拍卖、租赁、转让等；并要明确林木的采伐利用权和担保抵押权以及景观的开发利用权。在对私有林的规定方面可以借鉴瑞典的做法，适当的放宽私有林采伐限额的制度，并将采伐审批制度改为报告通知制度。在林地使用权的规定方面，为激励经营者对林地的长期投入可以适当延长其林地的使用期限。第二，为了我国森林资源更好更快的发展，我国的林地可以设立转租、转让、抵押或者入股，并使其具有继承权。第三，国家对私有林主提供优惠的鼓励政策，实行分散所有、规模经营的策略，大力的促使私有林主联合经营。笔者认为，目前一些地区已经采取股份制合作，采取联合经营的方法也是十分可取的。应当积极加强宣传力度，鼓励林农走向规模经营的道路。这样有助于私有林主利益的最大化保护，更有利于我国森林资源的长足发展。
3.3. 完善森林生态效益补偿制度
针对实际中权利人受损由于资金的缺乏而无法有效保障其合法权益的情况，第一，拓展森林生态效益补偿基金的来源，分类提高补偿标准。首先，在拓展我国森林效益补偿基金的来源方面不仅单靠中央财政的拨款，同时采取向森林资源受益人收取生态补偿费；开设“森林绿色公益彩票”对公众进行公开募集资金。所谓的生态补偿费是指由国家林业部门对森林生态环境产生一定影响的企业或个人(例如：森林旅游行业、用水企业和个人、木材的加工者、狩猎者、在森林中养殖动物者等)收取一定比例的生态补偿费。还可开设“森林绿色公益彩票”，一是为森林生态建设募集资金，二是不断提高公民意识，保护森林生态环境。其次，根据我国的具体国情和我国具体的森林环境特征分类对我国的森林生态效益补偿标准进行提高。在三年内，应当将我国的森林生态效益基金的补偿标准提高到平均每年300元/h∙m2。根据我国森林的具体地域环境和关乎国土生态安全的重要江河源头、国家级自然保护区、世界自然遗产、重要水库和湿地的重点公益林保护提高到450元/h∙m2。荒漠化及水土流失严重但管护相对容易地区的重点公益林，建议按照200元/h∙m2给予补偿。对于江河两岸、沿海防护林基干林带、边境地区和海峡西岸的重点公益林以300元/h∙m2标准给予补偿。但是这个标准是根据中央财力的不断提升而逐渐提高的。第二，增加森林生态效益补偿基金的补偿方式，加强对林农的奖励我国森林生态效益补偿基金目前仅以资金补助的方式进行补偿，为此我国可以应当在森林生态效益补偿资金的基础上增加补偿方式，加强对林农的奖励。在这方面我们可以借鉴法国的相关做法，例如法国主要以资金、补贴和贷款多种形式对森林的抚育、造林、采伐、森林防火、技术研究等多方面予以支持[7]。我们国家可以不采取单一的资金的形式，由政府制定优惠的补贴政策，并为林农提供一定额度的林业贷款。在私有林主承包经营公益林达到一定面积和年限后，由政府给予一定政策的奖励，例如当林农承包十年后种植面积达到50 h∙m2给与的补偿额度为一般林农的一倍。第三，扩大森林生态效益补偿基金的适用范围，增强中国森林生态建设我国森林生态效益补偿基金目前仅适用于重点公益林，但还没有完全的覆盖全国的公益林建设。在法国、日本、美国等一些国家，不仅森林生态基金的种类多，涉及的范围也广。其中日本的国有林野事业特别会计基金对于为小规模林业家庭造林、人工林和天然林基地更新、荒山荒地的扩大造林、森林病虫害、森林火灾、异常气象灾害等破坏森林的恢复等都有所涉及[8]。而我国目前还有些地方没有涉及到，但根据我国的国情，首先在宏观方面我国可以从对防护林、特种用途林的补助扩大到经济林、薪炭林、用材林。其次，在微观方面我国还可以逐步从小规模家庭造林方面进行补助。我国拥有众多的人口，若能够激起每个家庭积极造林意识，那么我们也为森林的生态建设迈出了重要的一步。例如，通过国家制定优惠政策，每个家庭每年种植成活二十棵树可以免缴五十吨水的费用。由此我们国家通过逐步的扩大森林生态效益补偿基金的适用范围，不断扩大我国的森林覆盖面积，从而增强我国的森林生态建设。
4. 结语
我国森林资源建设已经进入了升级转型的新阶段，迎来了加快发展的战略机遇期。通过对森林资源的概念、所有权制度、森林生态效益补偿基金制度方面进行了分析，提出简要的完善建议。但森林法作为一部系统的法律，其发展和完善不局限于以上内容。对于实际操作中如何将森林资源的法律制度和生态效益补偿机制具体落实的相关细则仍存在不足。完善森林资源相关法律制度，不仅能增强国家对森林资源的管理与保护能力，还能为推动森林资源的可持续发展奠定坚实的法律基础。这一系列措施的实施，有助于实现我国森林资源的长期繁荣与生态安全，为实现生态文明建设目标提供有力支撑。因此，完善森林资源法律制度，不仅是法律工作者的职责，也应成为国家政策和全社会的共识与目标。