1. 问题的提出
随着经济的多元化和互联网的发展，灵活就业人员的数量日益增多，这些人员为经济发展注入了新的活力。蓬勃发展的新业态、新模式的就业方式更加灵活和分散化，对社会保障制度的适应性提出了新的更高要求。由于灵活就业人员很多没有固定的工作，一般社保费用需要自己缴纳，这对于其而言，社会保险缴费的压力无疑是很大的[1]。大多数灵活就业人员难以参保，工伤保障非常模糊。以平台就业为例，灵活就业工伤保障缺失的问题包括劳动关系的缺失、社会保险缴纳的成本较高并存在明显的道德风险问题[2]。有调查显示，新业态青年利益诉求主要集中在福利保障、劳动权益保障和技能培训方面，希望完善社会保险政策占比为45.3%，希望维护劳动权益的占比是40.6%，同时网约配送员也希望政府能够维护他们的劳动权益，并能够保障劳动报酬的支付[3]。由于工作形式的特殊性，新业态“重绩效，轻责任”的用工特点，使从业人员存在职业伤害风险大[4]，这一群体在工伤保障方面面临着诸多挑战和困境。
在灵活就业日益普及的背景下，研究灵活就业人员的工伤保障问题具有重要的理论和实践意义。本文将探讨当前灵活就业人员工伤保障的发展现状、面临的困境，并提出可能的解决对策。这一研究有助于全面了解灵活就业人员在工伤保障方面面临的主要风险和挑战，为制定和完善相关政策提供科学依据，推动建立更加公平和有效的工伤保障体系。
2. 灵活就业群体的含义
灵活就业群体通常是指自由职业者、个体工商户以及平台经济从业者等灵活性较高的群体[2]。与灵活就业相关的概念是国际劳工组织提出的非正规就业和非标准就业。随着数字经济的发展，灵活就业和新业态逐渐成为社会经济发展的重要组成部分，尤其是平台就业的出现使得灵活就业的概念更加模糊。传统口径上，其被排除在正规就业形式之外，在劳动力市场中属于边缘群体，主要包括下岗职工、失业人员和农民工等。就业形式通常包含临时工、兼职、自营就业等，且大部分灵活就业属于“生存型就业”。与灵活就业更为紧密相关的概念有新业态就业者、平台从业者。新业态是基于互联网和新技术兴起的新型经济模式，在数字经济和共享经济背景下产生的多样化就业形式，如电子商务、共享经济、平台经济等。相关的概念还有网约工，其由于工作时间、工作场所以及工作内容的不确定性，加之与平台企业就业关系新的特点，成为新就业形态的主要群体[5]。而平台从业者特指依托互联网信息平台就业而未与平台或合作企业建立劳动关系的相关人员[6]。
在政策文件中，2012年《中华人民共和国社会保险法释义》指出，灵活就业包括非正规部门就业、自雇型就业、自主就业和临时就业。之后，新业态就业者在十八届五中全会公报中首次出现，提出加强对灵活就业、新就业形态的支持。2020年，《国务院关于支持多渠道灵活就业的意见》(国务院27号文)认为灵活就业的范围包括个体经营、非全日制以及新就业形态等灵活多样的就业方式。
3. 我国现行灵活就业人员工伤保障政策
(一) 纳入工伤保险模式
浙江省规定用人单位可以为退休人员返聘期和在校学生实习期内通过单险种方式参加工伤保险。2020年，浙江省出台《浙江省数字经济促进条例》规定，平台经营者可以通过单险种参加工伤保险。2023年5月26日，浙江省出台《浙江省用人单位招用不符合确立劳动关系情形的特定人员参加工伤保险办法(试行)》规定了用人单位的责任，工伤保险不需要与养老、医疗保险捆绑，把参保的特定人员年龄延展到65周岁，职业病可以列入工伤类型。
2020年，广东省明确从业单位可以为规定涉及的灵活就业群体单项参加工伤保险。相关的人员包括新业态从业者、退休返聘人员、实习学生、家政行业从业人员以及公益活动志愿者等灵活就业群体。新业态从业人员所在平台企业、服务机构、众包服务公司、配送商等单位自愿为未建立劳动关系的新业态从业人员单项参加工伤保险、缴纳工伤保险费。山东省也规定从业单位要自愿在参保地为特定员工办理单险种参加工伤保险，并按月缴纳工伤保险费。四川同样规定用工单位缴纳工伤保险费，个人不缴纳工伤保险费。
开放单险种参保的政策规定为灵活就业群体参加工伤保险提供了依据，但开放单险种的试点方法普遍遵循的是单位为灵活就业人员自愿购买工伤保险的原则，在这个规则下，企业没有动力增加成本为灵活就业人员购买工伤保险，更容易倾向于让从业者自己负担购买商业意外保险。
(二) 建立职业伤害保障
建立专门的新业态从业者职业伤害保险制度，由政府主导。上海市工会发挥主导作用，采取街道总工会组织的集体参保和个体参保两种方式，缴费标准分为一年和半年期两类，有些区工会还安排了专项补贴资金。江西九江市规定平台灵活从业者可以自主选择参保缴费，主要有两种参保方式，一是以个人身份参加了养老、医疗保险的人员，可直接缴纳职业伤害保险费，缴纳费用后视为参加职业伤害保险，二是未以个人身份参保的，先办理职业伤害保险参保手续，缴费后享受保险待遇。
2024年《南昌市补充工伤保险办法(试行)》正式施行，补充工伤保险是政府主导的制度性、政策性保险，将制度之外的灵活就业人员等群体纳入保障范围，明确灵活就业人员由个人缴纳补充工伤保险费。保障对象包括超龄人员、实习生见习生、村社区“两委”人员、志愿者、新就业形态从业人员、灵活就业人员6类特定人群。一方面扩大覆盖面，让劳动者劳有所护、伤有所助。另一方面构建多层次工伤保障体系，企业在参加补充工伤保险后，承办机构可替代企业支出费用比例达77%，减轻企业经济负担。此外，南昌市率先开发灵活就业人员参加补充工伤保险信息平台，平台集灵活就业人员用工备案、参保、用工备案、事故快报、职业伤害认定、劳动能力鉴定、工伤待遇查询等功能于一体，为灵活就业人员参加补充工伤保险提供高效、便捷的服务。
此外，还有建立商业性职业伤害保险等模式，以及利用保险补贴为灵活就业人员提供职业伤害保险的方式。
4. 灵活就业人员工伤保障发展情况
(一) 灵活就业人员工伤保障的政策逐步完善
2014年后互联网技术、数字经济，新兴产业发展，平台经济从业者数量剧增。近年来，国家和地方政府逐步意识到灵活就业人员的工伤保障问题，陆续出台了相应的政策措施，为这一群体提供工伤保障。
第一，按项目参保。2014年，《关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》将建筑行业工人纳入工伤保险体系，提出将建设项目用工纳入工伤保险保障范围，按项目参加工伤保险证明作为办理项目施工许可证的前置条件。此后2018年发布关于工程建设项目参保的通知，进一步提出要解决工程建设领域中农民工参保难问题。
第二，应对平台经济提出职业伤害保障试点。2019年8月国务院办公厅《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》明确了对平台经济进行试点职业伤害保障，并完善灵活就业群体的社保政策。12月《关于进一步推动返乡入乡创业工作的意见》提出要开展新业态从业人员职业伤害保障试点。
第三，灵活就业群体权益保障。2020年《国务院关于支持多渠道灵活就业的意见》强调灵活就业群体的权益保障，尤其是平台就业群体。且提出要给予社会保险补贴，对象主要包括对就业困难人员和离校2年内未就业的高校毕业生从事灵活就业。2月《关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》提出开展新业态从业人员职业伤害保障试点，稳定农民工就业。5月国务院《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》提出开展新业态从业人员职业伤害保障试点。7月《关于支持新业态新模式健康发展激活消费市场带动扩大就业的意见》再次强调要保障灵活就业群体权益，探索灵活就业群体的社保政策。
第四，新业态劳动者权益保障。2021年2月，习近平总书记在中共中央政治局第二十八次集体学习时，提出“要健全农民工、灵活就业人员、新业态就业人员参加社会保险制度”。2021年7月《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》首次使用了“不完全符合确定劳动关系”的概念，从19个方面对该群体的就业特征进行了解读，并对保障其劳动权益提出了指导意见，为新就业形态就业人员劳动关系认定和权益保障奠定了初步框架。12月，《关于开展新就业形态就业人员职业伤害保障试点工作的通知》选择部分规模较大的出行、外卖、即时配送等平台企业，作为在北京、上海、江苏、广东、四川等7省市进行职业伤害保障试点。由此，新就业形态就业人员职业伤害保障在国家政策统领下开始分行业分地区试点。二十大报告明确要健全劳动法律法规，完善劳动关系协商协调机制，完善劳动者权益保障制度，加强灵活就业和新就业形态劳动者权益保障，为新就业形态劳动者权益保障提供了根本遵循。
这些政策的出台，为灵活就业人员工伤保障体系的建立提供了政策依据。部分地区开展了灵活就业人员工伤保障的试点项目，积累了宝贵的实践经验。例如，北京市、上海市等地试点为外卖员和快递员提供工伤保险，探索适应灵活就业特点的保险模式。这些试点项目不仅为全国范围内的推广提供了参考，还在一定程度上提升了灵活就业人员的参保意识。
(二) 灵活就业人员工伤保障发展困境
1) 工伤保障有关制度有待完善
我国新业态就业人员社保政策存在局部失衡，政策性质、内容、保障措施和政策功能等方面有所不足[7]。现有的工伤保障制度主要是为传统的雇佣关系设计的，覆盖范围和保障内容通常以正式员工为主。对于灵活就业人员，现行制度在保障覆盖面、认定标准和赔偿流程等方面存在显著局限。《社会保险法》目前缺少灵活就业人员制度保障的内容及相应条款。劳动法律关系等制度性特征直接决定新业态就业者的社会保险总体参保程度，个体特征及其与制度特征的交互，也对参保行为产生显著性影响[8]。这使得灵活就业人员在工伤保障方面难以得到有效的法律保护。现行的法律框架未能及时适应经济形态的变化，导致保障体系的滞后性。
尽管政策在逐步完善，但仍有相当一部分灵活就业人员未能被纳入工伤保险体系，尤其是那些不通过平台就业的自由职业者。其一，工伤保险对灵活就业人员的不适应性。现有的工伤保险政策主要面向有固定雇佣关系的劳动者，对于灵活就业人员的覆盖仍显不足。大多数灵活就业人员并没有和用人单位建立劳动关系，因特殊的用工方式，工作场所的不稳定等因素，导致劳动关系界定非常困难，尤其是对于工伤认定问题，主要通过司法途径来争取权益的相应保护[1]。其二，灵活就业人员大多数不具备法律专业方面的相关知识，在维护其自身权益方面相比于用人单位而言会显得更为薄弱，即便发生工伤事故，也会受到诉讼以及劳动关系认定等的各种程序和要求方面的阻碍。
2) 灵活就业人员参保意愿低
灵活就业人员的参保意愿普遍较低。第一，参保费用负担重。目前的社会保险法规定公民应当参加社会保险，保险费用或由单位与职工共同缴纳，部分保险由用人单位单缴。虽然新业态就业人员可以参加职工的社会保险，但需要缴纳比单位职工更多的费用，且所缴的社保费用还有一部分进入社会统筹账户，对于灵活就业人员来说，其一般处于较低的劳动人员结构层次，经济收入微薄，往往收入不稳定，自行全额缴纳工伤保险费用会增加他们的经济负担，加之参保费用高，因此在短期利益的考量下他们会选择忽视长远利益，影响了他们的参保意愿。第二，对工伤保险认知不足。许多灵活就业人员对工伤保险的认知不足，加上经济压力大、工作流动性强等原因，使得他们更倾向于追求眼前利益而忽视长远保障。第三，工伤保险的参与通常必须与其他基本社会保险“捆绑”，这会加剧新业态从业人员参保压力和缴费压力而抑制其参保积极性[9]。
3) 赔付标准和程序不明确
由于灵活就业人员的工作性质特殊，在发生工伤事故时，认定工伤和赔付的标准和程序往往不够明确。这导致实际操作中的争议较多，导致他们在发生意外事故时问责困难，影响了工伤保险的实施效果。很多灵活就业人员在遭遇工伤后，无法及时得到有效的赔偿和救助。此外，传统的工伤保险制度以劳动关系为界定标准，但灵活就业群体可同时与多方用人单位合作，并没有固定的雇主，难以签订劳动合同。
4) 企业责任意识不足
部分企业和平台出于成本考虑，对灵活就业人员的工伤保障不够重视，未能为他们提供必要的保险支持。企业和平台往往将灵活就业人员视为外包劳动力，忽视了他们的工伤保障需求。在新经济产业快速发展以及网络、自媒体的烘托下，相关企业和从业人员有着明显的短视倾向，追求高收入，忽视福利保障。尤其是一些中小型企业，职工宁愿相信公司的期权行为，也愿意容忍企业不缴纳社会保险。单位和职工的短期获利行为和责任意识的缺失，进一步加剧了灵活就业人员的工伤保障困境。
(三) 灵活就业群体工伤保障缺失的原因
首先，当前劳动关系的认定方式未能满足行业发展的实际需求，工业时代衍生的就业形式和生活方式决定了必须建立劳动关系，来保障劳动者的权益，适应当时的社会需求的，而数字经济的迅速发展，人们的生产生活方式发生巨大变化，提供大量灵活就业岗位，互联网信息技术驱动劳动密集型劳动力提供消费服务，加之新冠肺炎疫情催生了很多线上服务，灵活就业群体在吸纳就业方面与社会保障长期边缘化之间出现了不匹配的现象，现行的基于劳动二分法的制度存在短板，无法满足灵活就业人员灵活性的特殊需求。
其次，现有劳动制度下工伤保险通常作为小险种绑定参保，社会保险缴纳成本较高。平台企业最重要的动机是为了降低成本，倾向于避免和劳动者签订劳动关系，呈现出去劳动关系化，泛平台化。最后，灵活就业群体的工伤保险保障客观上可能伴随着一定的道德风险问题。社会保险的运行常常伴随着逆向选择和道德风险问题，平台企业会通过算法技术控制灵活就业人员的行为，通过缩减最低送单时间等规则，追寻利益最大化，个人也因趋利动机而疯狂赚钱，易提高风险发生的概率，这不利于基金的平衡和可持续发展。
5. 完善灵活就业人员工伤保障的对策
随着社会经济的快速发展和劳动市场的不断变化，灵活就业形式逐渐增多，灵活就业人员在促进经济活力等方面发挥了重要作用。然而，由于缺乏相应的保障，其在工作中面临的风险往往得不到充分保障。为此，建立健全灵活就业人员职业伤害保障制度显得尤为重要。对此，政府应加快立法步伐，将灵活就业人员纳入法定保障范围，确保他们的工伤权益得到有效保护。
(一) 完善工伤保障法律法规及相关政策
应将工伤保障定位为社会保险，而非商业保险范畴；坚持互助共济原则。职业伤害保障不能简单照搬现行工伤保险制度。其本质在于为数字经济时代特殊的用工关系提供基本的保障，明确平台企业的劳动安全保护义务，从而维护新就业形态就业人员的基本权益[10]。可以借鉴“类雇员”和“类社会保险”，明确职业伤害保障的制度属性。因为职业伤害保障并不完全等同于《社会保险法》《工伤保险条例》规定的工伤保险，工伤保险强调以劳动关系为前提。首先，需要在法律层面明确灵活就业人员的地位和权益。修订相关法律法规，明确灵活就业人员的劳动关系，确保他们能够依法享有与正式员工同等的职业伤害保障。对于传统工伤保险和劳动合同“捆绑”的问题，应不局限于劳动合同条件，可以依据雇佣劳动者劳动业务占平台总业务量的比例，设定一个合理的标准进行参保，或者用总用工时长代替缴纳机制。对于平台就业，必须将“不完全劳动关系”确定为参保“新职伤”的前提条件，平台企业要加强和完善新就业形态用工的合规管理[11]。
通过机制设计和法律的完善，扩大工伤保险保障对象范围。现有的政策无法全面覆盖新业态就业人员，尤其是那些不通过平台就业的自由职业者。除了网约配送员等平台从业人员、当地支柱产业“地漂”等新就业形态职业人群，还应争取拓展至村官、农民工、实习生等传统灵活工作人员等传统行业人群[12]。同时针对不同类型的灵活就业群体，制定差异化的保险政策和保障标准。对于参保困难群体，可以通过政府补贴、企业(平台)承担部分费用等方式，减轻灵活就业人员的缴费负担，激励他们参保。同时，保险资金的来源可以采取灵活多样的方式，如政府补贴、企业缴纳、个人自愿参保等，确保灵活就业人员能够负担得起并愿意参与到保险制度中来。企业和平台应承担部分工伤保险费用，强化劳动者及平台企业的社会保险教育及社会责任意识[5]，形成多方共担的保障机制。
(二) 建立参保和赔付机制
参保方面注重便利性。一方面通过优化经办服务，激励灵活就业人群积极参保，可以通过提升信息化水平，借助电子社保卡实现个人参保、平台企业缴费、经办审核等线上操作功能，也同时解决个人转移接续、平台企业代扣代缴等业务对接问题[5]，提升参保便利性。另一方面建立数字化服务平台，一体化支付系统，同时提高统筹层次，尽量对接全省乃至全国系统，并考虑数字鸿沟问题，设立必要的线下服务窗口。缴费方面，在确定平台企业的工伤保险费率时要综合考虑工伤发生率、工伤保险费的使用情况及平台企业的负担能力等因素。费率的确定也可以参照车险，依据行业属性和一定时期风险发生率，设定浮动费率。同时要明确缴费主体责任，新业态就业群体从属性地位并未改变，应坚持主顾责任，缴费主体是平台；按单缴费，纳入工伤保险基金，独立运行、设立独立科目。
在赔付方面，建立和完善伤害鉴定赔偿机制，明确认定程序，提高灵活就业人员的工伤保障水平。建立专门的职业伤害鉴定机构，简化程序以提高鉴定效率。同时，应制定明确的赔偿标准和支付流程，确保受伤人员能够及时获得合理的赔偿。学习德国工伤预防经验，减少工伤发生率，减轻工伤基金的支付压力[2]。此外，政府应出台相应的激励政策，鼓励企业和平台为灵活就业人员购买工伤保险，形成多方共担的保障机制。针对特殊情况，对新业态从业人员提供分层分类的精准化社会帮扶与救助，充分发挥公共财政在风险防护中扮演的“安全网”角色[7]。加强保障水平，降低灵活就业人员因工伤带来经济和生活困难的可能性。
(三) 加强监督机制建设
一方面，通过立法和行政手段，督促企业和平台为灵活就业人员提供工伤保障，确保其合法权益。政府应加强对企业和平台的监管，严格执行相关法规，保障灵活就业人员的工伤权益。同时通过法律和制度安排确定平台企业的缴费义务，及时足额缴纳职业伤害保障费。参照《社会保险法》《工伤保险条例》规定的行业费率及差别费率的规则，确定行业的缴费基准额，测算行业每单(次)的缴费额度[10]。另一方面，加强监督机制建设，增加各部门职责分工细则，制定协同工作指南，强化责任落实，同时在劳动权益保障监管方面，明确监管部门对相关企业的监督管理办法和政策要求，补充监管规则和标准[7]。
(四) 加强宣传和培训工作
很多灵活就业人员对职业伤害保障的相关政策和法律法规了解不足，导致在实际工作中无法有效维护自身权益，向其普及工伤保险的重要性和参保途径，增强他们的法律意识和自我保护意识。同时，鼓励企业承担社会责任，出台激励政策鼓励企业为灵活就业人员购买职业伤害保险，改善工作条件，提供必要的安全设备和培训，提高灵活就业人员的安全防护意识和应急处理能力，尽量减少职业伤害事故的发生。此外还可以对主动为灵活就业人员提供职业伤害保障的企业，可以给予税收减免、资金补贴等优惠政策，形成企业自觉履行社会责任的良好氛围。
6. 结语
总之，灵活就业人员作为现代经济中的重要组成部分，他们的工伤保障问题亟待解决。首先，本文探讨了不同学者对于灵活就业的定义以及官方政策文件中的解释。灵活就业包括多种形式，如自由职业者、个体经营者、兼职工作者和零工经济劳动者。这些群体的工作环境多样，工作内容不固定，职业风险相对较高。由于缺乏正式的劳动合同和稳定的雇佣关系，他们在发生工伤或职业病时，难以获得与正式员工同等的保障。对此，本研究全面梳理了灵活就业人员工伤保障的现有研究成果，分析了当前其面临的问题和困境，提出了具体的改进建议。通过这一研究，可以为制定和完善灵活就业人员的工伤保障政策提供科学依据，推动建立更加公平和有效的工伤保障体系。通过政府、企业、社会等多方面的共同努力，可以逐步建立起完善的工伤保障体系，切实保障这一群体的合法权益。只有这样，才能真正实现社会公平与经济的可持续发展。