1. 研究背景和文献综述

随着第四次工业革命的兴起，互联网信息技术及其应用飞速发展，现代社会已然步入了产业变革的智能化时代，数字化医疗、数字化经济、数字化教育、数字化办公等智能技术广泛地融入人类社会生活的方方面面。截至2023年6月，20~29岁、30~39岁、40~49岁网民占比分别为14.5%、20.3%和17.7%；40~59岁网民群体占比由2022年12月的33.2%提升至34.5%¹，互联网进一步向中年群体渗透。但数字化技术迅猛发展的同时，我国人口老龄化趋势愈加显著，根据2022年的统计年鉴数据，我国60岁及以上老龄人口数量已达约2.8亿，占全国总人口的19.8%，预计在本世纪中叶前将达到峰值。对比《中国互联网络发展状况统计报告》第52期(2023年6月)，发现老年网民仅占网民总数的13%，远低于其人口占比，反映出数字接入的显著不均。从2011至2023年，总体网民数从5.13亿跃升至10.79亿，而老年网民虽有所增长，仅至1.4亿，未能同步反映老龄化社会的深化²。这一现象要求我们在推进信息化建设时，应着重考量并优化老年群体的数字参与环境，以确保社会包容性与持续发展。

上海市，作为全国老龄化进程中的先行者与重度老龄化区域的典型代表，截至2022年统计数据显示，其老年人口群体(年龄60岁及以上)规模已扩大至533.66万人，占据总人口的36.8%，深刻体现了老龄化社会的特征；同时，高龄老年人口(即80岁及以上)数量也达到了83.15万，占总人口的5.8%，进一步凸显了老龄化程度的深化。尤为值得关注的是，“纯老家庭”现象普遍，其数量高达171.93万户³，其中高龄“纯老家庭”占33.05万户，而独居老年人群体规模也达到了30.06万，这些数据不仅揭示了老年人口结构的复杂面貌，更对养老服务体系的构建与完善提出了更高要求。以上数据显示，上海市老龄化日趋严重，上海市老龄化逐渐出现了空巢化、高龄化、纯老化等特点，因此，上海市的养老问题已然成为近几年研究的热点。与此同时，上海市作为东部发达地区之一，地处太平洋西岸，亚洲大陆东沿，是国家中心城市，总占地面积6340.5平方千米，其发展深受智能化、数字化和全球化的影响。在其城市治理中，利用大数据、数字平台、区块链的新兴人工智能科技的方式比比皆是，这不仅为数字化政府和数字化办公奠定基础，也为市民的快捷生活提供便利。但老年人作为被信息化时代抛弃的“数字难民”，他们由于生理、心理、受教育程度等各种因素的影响，无法正确学习和使用信息化、智能化设备，在生活出行、缴费、购物、娱乐等方面面临着排斥和歧视现象，出现了严重的数字鸿沟问题，这为上海市养老产业和事业的发展带来了极大的不便。可以说，数字化和老龄化的双重时代背景下，老年数字鸿沟的弥合路径已成为社会发展进程中出现的新的治理重点，亟待社会各界广泛关注。

我国现阶段学界对于老年数字鸿沟治理的研究，主要分为宏观和微观两个方面。从宏观角度来看，刘育猛提出老年数字鸿沟治理需要做到宏观系统性与具体可及性的统一和域外借鉴性与本土原创性的统一，使中央与地方、国内与国际联合，从而为中国智慧养老提供方案[1]。陆杰华等则以构建以多元主体为基础、线上线下为纽带的高效的老年鸿沟治理体系为重点，提出政府需要从顶层制度建设出发，发挥主导和引领作用，推进共建、共治、共享的积极老龄化友好环境建设[2]。顾丽梅等认为可以从价值导向出发，建立整体性治理模型，探索中国老年数字鸿沟的治理难题[3]。而着眼于微观视角，左美云认为利用信息技术等科技手段，围绕老年人的生活起居、医疗卫生、休闲娱乐等方面智能交互，实现自动检测、预警和协助老年人的生活需要，使其能享受到智能社会的优势，是现阶段养老模式的探索重点[4]。而教育作为弥合数字鸿沟的重要路径，吴婧轩等人以老年人媒介与信息素养评估框架为基础，建立了老年人的数字素养自评量表，其采用了二阶三因子五维度的模型，对我国现阶段老年人数字素养的成效进行了较为准确的评估[5]。曾粤亮等认为我国的数字素养教育可以借鉴新加坡的经验，以政府主导并协同社会多方力量，在机制运作中重视代际与同辈的作用，结合线上线下多种学习模式，获得多方资金和技术支持，推动我国数字素养教育的发展，以解决老年数字鸿沟难题[6]。家庭作为数字反哺的主要联结方式，周裕琼认为家庭内的数字反哺是缩小数字鸿沟的重要渠道，在提升老年人数字技能的过程中发挥着最为基础、直接和有效的作用，因此，鼓励子女与老年父母充分地面对面沟通互动，向年长一代持续传递数字思维和数字技能，在日积月累的反哺中充分带动其更好地适应数字化生活[7]。

综上，近年来国内学者针对老年数字鸿沟治理问题，从政府的宏观层面和老年群体的微观层面出发，展开了多维度、多角度的探讨与研究。其中不仅关注国家政府部门的治理路径和制定的相关政策，利用外生动力，来营造积极老龄化的社会环境，还关注老年群体本身，从其数字素养提升和改变观念出发，利用内生动力，促使老年群体主动跟上数字化时代潮流，拥抱科技。但是治理本身既非组织机构中由精英决定的成果。又非制度规范下民众被迫参与的结果，而是以公共性和公民为导向的，强调社会责任的一种行为。因此，本文遵循文献分析的研究方法，从政府的视角出发，通过新公共服务理论重新构建上海市老年数字鸿沟的治理模式，以期为全国老年数字鸿沟治理的发展提供有用借鉴。

2. 基于新公共服务理论的分析框架和研究方法

2.1. 基础理论：新公共服务理论

新公共服务理论是新公共管理理论的批评与发展。20世纪80年代在西方的行政学领域，研究政府行为成为了新公共管理的主要范式，其核心观点认为，政府需要变成企业一样的运作方式，并将公民视为其顾客，且在履行职能中将利益回报视为动机，新公共管理理论因其独特的“政府–市场”观点而成为热点[8]。但随着经济社会的发展，许多学者对新公共管理理论的“政府像企业一样运作，将公众视作顾客”这一观点产生了质疑，因此开始寻求新的理论来更好地解释政府的行政行为，新公共服务理论应运而生。它以公共利益为核心，认为政府的运作过程中应该准确地把握公共利益并且服务于公共利益，同时需要增强政府与公众之间的互动性，以更好地履行职能，提高公共服务的质量[9]。

具体观点如下。

2.1.1. 政府角色的正义性重塑

在公共政策的制定与执行过程中，政府应首要确保公共利益的核心地位，这一立场需根植于公正、公平与平等的民主价值体系之中。单纯以经济效率与成本效益作为政府行动的单一导向，不仅偏颇且短视，忽视了社会公平这一至关重要的衡量标尺[10]。因此，政府需构建一套综合评价体系，既考量经济效益，又兼顾社会公正，确保政策方案及其形成过程能够精准对接并有效回应公民的多元化需求，从而实现公共利益的最大化[11]。

2.1.2. 强化政府的服务导向与公民参与

政府权力的合法性源于公民的授权与信任，这要求政府必须秉持“服务而非统治”的理念，将公民置于政策制定与执行的核心位置。为实现这一目标，政府应建立健全公民参与机制，通过制定明确的程序规范，保障公民能够充分、有序地参与政治生活，使政策决策过程更加透明、民主。同时，鼓励公民根据自身利益与需求，积极表达意见，参与公共选择，形成政府与公民之间的良性互动，共同塑造更加符合社会期待的公共政策。

2.1.3. 政府责任的多维度审视

行政责任的内涵远不止于成本控制与经济效益的追求，它还应涵盖政治、法律、道德等多个维度。政府作为公共权力的行使者，必须承担起维护社会稳定、促进公平正义、保障公民权利等多重责任。因此，在行政决策与执行过程中，政府应全面审视自身行为的社会影响，确保政策目标与社会价值相契合，以高度的责任感与使命感，推动社会的和谐与进步[12]。

2.1.4. 倡导多元共治与政府角色的转变

在目标实现的过程中，政府虽为政策的制定者与引领者，但绝非唯一的执行者。面对复杂多变的社会问题，政府应主动寻求与社会各界的合作，通过动员多元主体参与、整合社会资源，形成治理合力。这一过程中，政府应扮演好协调者、促进者的角色，鼓励企业、社会组织、公民个人等多元主体共同参与公共事务的治理，通过民主协商、共同决策的方式，推动政策目标的顺利实现。这种多元共治的治理模式，不仅有助于提升政策执行的效率与效果，更能增强公民对政府的信任与支持，促进社会的长期稳定发展[13]。

2.2. 新公共服务理论的契合性

新公共服务理论，作为一种公共管理领域的理论框架，强调政府应以公民为中心，致力于提供公共服务，并促进公民参与和社会公平。在应对老年数字鸿沟这一挑战时，该理论提供了宝贵的指导和启示。

从公平正义的价值取向来看，老年数字鸿沟本质上是信息技术发展不平衡在老年群体中的体现，它加剧了社会不平等。新公共服务理论倡导公平正义，要求在解决这一问题时，必须优先考虑老年人的利益和需求，确保他们不会因技术落后而被社会边缘化。通过政策制定、资源分配和服务提供等方面的努力，努力缩小老年人与其他年龄段在数字技能和应用方面的差距。

从服务公众为职能保障来看，政府作为公共服务的提供者，应当积极承担起解决老年数字鸿沟的责任。这包括提供必要的数字技能培训、开发适合老年人的数字产品和服务、优化公共服务平台的无障碍设计等。同时，政府还应鼓励和支持社会力量参与，形成政府主导、社会协同、公众参与的良好局面。

从多维度责任认知来看，解决老年数字鸿沟问题，需要政府、企业、社区、家庭以及老年人自身等多方面的共同努力。新公共服务理论强调多维度责任认知，即各方都应认识到自己在解决这一问题中的责任和作用，并积极履行自己的职责。政府应制定政策、提供资金支持和监管；企业应开发适老化产品和服务；社区应组织培训活动、搭建交流平台；家庭应给予老年人关爱和支持；老年人自身也应积极学习、适应数字生活。

从多元共治行动逻辑来看，面对老年数字鸿沟这一复杂问题，单一的解决方式往往难以奏效。因此，需要构建多元共治的行动逻辑，即政府、企业、社会组织、社区和公众等多元主体共同参与、协同治理。通过加强沟通协作、共享资源和信息、创新服务模式等方式，形成合力，共同推动老年数字鸿沟问题的解决。

综上所述，新公共服务理论为解决老年数字鸿沟问题提供了有力的理论支撑和实践指导。见图1通过建立以公平正义价值取向为基础、服务公众为职能、多维度责任认知为依托、多元共治行动逻辑为现实的分析框架，可以更加有效地应对这一挑战，促进老年人与社会的融合发展。

Figure 1. An analytical framework for the governance of the digital divide in the elderly in new public service theory

图1. 新公共服务理论老年数字鸿沟治理分析框架

3. 上海市老年数字鸿沟治理发展

3.1. 上海市政策发展

上海市政府早在2011年便颁布《2011年上海市民政工作要点》明确指出利用科技手段推动养老产业和事业的发展。2012 年上海市人民政府在《国民经济和社会信息化“十二五”规划》中提出，要积极探索建设养老信息服务平台和数据库，运用信息技术提升为老服务能力。2014年上海市在《上海市健康物联网推进工作方案》中强调利用物联网发展智慧养老。2017年上海市民政局和市经信委联合发文《上海市“一键通”为老服务项目指南》将智慧养老作为推动养老产业升级的重要战略举措，为进一步规范科技为老服务行业的发展，提高服务质量，特此发布项目指南作为科技为老服务项目招投标的重要依据。2019年，正式制定智慧养老服务发展的规划，推动信息技术在养老服务领域的应用。2021年，上海市入选国家发展改革委员会确立的第一批运用智能技术服务老年人典型案例之一，即“数字伙伴计划”助力上海老年人跨越“数字鸿沟”。同年，上海市针对智慧养老安全监测提出了明确的规范，同时以“互联网+养老”为依托，加快人工智能技术在养老行业的应用，提升养老服务信息化程度。2022年，上海市民政局颁布《上海市推进智慧养老院建设三年行动方案(2023~2025)》，稳步推进上海市智慧养老院建设行动计划，不断完善以人为本，场景综合应用，网络全面覆盖，资源开放共享，强化安全保障的数字化养老设施。近年来关于上海市颁布的政策具体可见下表1。

随着经济社会的快速发展，上海的人口老龄化问题日益严重，为应对严峻的现实形势，弥补数字鸿沟，上海市地方政府做出了巨大的努力，已经将智慧养老体系建设上升为新的高度，即战略层面。在政策方面，政府先后颁布了一系列智慧养老政策，它们相辅相成、互为补充，共同扶持、约束智慧养老产业

Table 1. Policy documents on the governance of the digital divide among the elderly in Shanghai

表1. 上海市老年数字鸿沟治理政策文件

和事业的发展。虽然从部分角度来讲，已经取得不错的成绩，但在其具体的细化方面还应不断完善。如关于老年数字鸿沟治理的法律法规还存在很多空缺，养老服务行业规范及标准量化并不明显，政府在智慧养老服务行业的监管方面还存在缺位等问题。

3.2. 上海市老年数字鸿沟政策实践

3.2.1. 发布上海市“数字伙伴计划”助力智慧养老

数字伙伴计划作为极具前瞻性和人文关怀的项目，它深刻认识到在数字化时代，不同年龄段人群尤其是老年人在享受数字技术便利方面存在的巨大差异，即“数字鸿沟”。通过精准施策，该计划以三种不同方式全方位地助力老年人跨越这一鸿沟，体现了社会对于老年人群体数字融入的高度重视和积极行动。

“随行伙伴”计划，聚焦于那些已经具备基本手机使用能力的老人，强调软件开发者在设计应用时，应充分考虑老年人的使用习惯、视力听力等生理特点以及认知能力的变化，确保应用软件界面简洁明了、操作便捷、功能实用。“智能伙伴”计划，针对那些尚未掌握手机使用技能且学习能力有限的老人，该计划倡导设备厂商研发更多适老化智能产品。“互助伙伴”计划，旨在通过社会动员，构建一个支持老年人学习数字技能的志愿服务网络，鼓励社会各界，包括年轻人、志愿者组织、社区工作者等，积极参与到为老志愿服务中来，为那些愿意学习但缺乏指导的老年人提供一对一或小组形式的数字技能培训。数字伙伴计划通过“随行伙伴”、“智能伙伴”和“互助伙伴”三种方式，全方位、多层次地推进了老年人的数字融入进程。这一计划的实施，不仅有助于缩小数字鸿沟，提升老年人的生活质量，还体现了社会对老年人群体的关爱与尊重，为构建更加包容、和谐、智慧的人民城市奠定了坚实基础。

1) 随行伙伴计划

“随行伙伴计划”针对会使用手机的老人群体，以《上海市互联网应用适老化和无障碍改造设计规范》为制度供给；在治理工具上，以组织开展互联网应用适老化和信息无障碍改造专项行动为主，积极推进适老化智慧应用开发改造，开发设计出大屏幕、大字版、一键达等更加有温度、个性化的适老化智慧应用，形成以政府为主导、企业响应为辅助的治理结构和运行机制。

2) 智能伙伴计划

“智能伙伴计划”针对不会使用手机同时学习能力不足的老人群体，虽无相关政策出台，但在运行机制上以打造健康商业生态与造血机制为主，倡导设备厂商研发更多适老化产品，为老年群体等提供适老化、个性化产品服务。在治理工具方面，着重进行“为老服务一键通”年度重点场景建设，通过一键通电话机、智能手机、电视机等多种方式，一键联系各区的呼叫中心，由呼叫中心对接相应服务资源，实现一键呼叫、简易操作、直达需求的服务模式。在治理结构上，坚持以设备商业推广、服务老年群体为目标，促进政府、市场、人群协同发展的新模式。

3) 互助伙伴计划

“互助伙伴计划”针对不会使用手机但是能学想学的老人群体，以相关政策《数字伙伴计划，如何使用智能手机》为制度供给，在运行机制上，依托高校着力构建社区服务队伍，支持相关社会机构和公益组织引入专业技术服务资源，开设针对老年人的数字化产品使用培训班、兴趣班等，在治理工具上，利用搭建志愿者队伍进行适老化培训、宣传学习智能手机的教学手册，和开辟线下服务“微站点”，以及互联网企业设备的改造，推动老年群体的适应进程，而在治理结构上，形成了以政府为主导，社区为依托，志愿者为基础，社会群体联动的模式。

3.2.2. 推动社区适老化改造和发展智慧养老院

2023年，为了响应国家颁布的《积极发展老年助餐服务行动方案》，上海市政府不断推动全市老年助餐行动实践，黄浦、闵行、浦东、松江等区已经出现了各具特色的“老字号长者餐厅”，在餐厅内老人凭借助老服务卡就可以享受用餐的便利和优惠。这样的助老餐厅以打造“三个专属”为中心：进行专用桌椅、无障碍设施等适老化改造，打造老年人就餐专属区域；精准把握老年人的消费喜好和口味偏好，设计推出老年人专属配餐；企业根据实际运营情况，给予满减优惠、错峰折扣等各种老年人专属优惠[14]。经营者在这样的环境下，既保障了老年群体的用餐权益，尽到应有的社会责任，又能使自身经济利益得到长远的发展。

2023年，上海市为民办实事项目首次将“建设30家智慧养老院”纳入其中。金山区社会福利院作为上海市“建设30家智慧养老院”之一，目前已完成项目建设并投入使用。新升级的福利院对智慧入住管理、智慧生活照护、智慧安全防护等六大模块做了全新改造，通过“智能硬件 + 智慧平台”协同发力，实现养老服务全面提升，原来枯燥的护士巡防和护理工作均由移动式智能终端设备取代，测量的数据统一传输采集到系统中，每位住养老人的床位上都安装了芯片，护理员只需用手机一扫，该老人的如厕、洗浴、剪指甲等护理需求都一目了然，同时相关数据会在平台上实时更新，真正做到照护“无死角”[15]。

3.3. 上海市老年数字鸿沟治理成效分析

3.3.1. 价值取向

依据新公共服务理论，政府在行使其行政职能时，应当将公共利益作为其核心的价值追求。2012年，国家老龄工作委员会办公室首度引入了“智慧养老”这一专业术语。继而于2017年，工业和信息化部、国家卫生和计划生育委员会以及民政部联合发布了《智慧健康养老产业发展行动计划(2017~2020年)》，该计划明确设定了截止2020年构建一个全生命周期覆盖、系统化的智慧健康养老产业体系的总体目标，并进一步详细规定了智慧养老示范平台和企业建设的具体量化指标，包括50项与智慧养老相关的政策法规及行业标准。政府的宏观战略指导为上海市智慧养老事业的发展提供了明确方向，自2012年至2017年相继出台的智慧养老政策始终强调以人为中心、公共利益优先以及服务老年人的原则。

在这一背景之下，上海市着手推进科技引领的老龄产业及企业发展计划，持续促进老龄科技产品的创新升级和观念认知的革新，同时利用物联网和区块链技术进一步深化医疗与养老服务的整合。2016年，上海市建立了综合性的为老服务平台，不仅整合了全市的多元化养老资源和数据，还对全体老年人口和养老服务对象进行登记及动态监控，以此通过大数据手段监测服务质量。2021年，上海市启动了“数字伙伴计划”，根据老年人群体是否愿意学习数字技术进行了群体划分，并根据不同的分类制定针对性的专项计划。该计划以老年群体为核心，将其置于首要位置，推动了上海市数字鸿沟的治理，并真正实现了将公共利益作为价值取向的目标。

3.3.2. 职能保障

在探讨现代政府治理体系与能力建设的语境中，服务型政府的构建无疑是新公共服务理论的核心所在。中国共产党的十九届四中全会明确指出：“国家行政机关必须坚守以人民为中心的发展思想，对人民负责，接受人民监督，致力于提升行政效能和效率，以期建设一个得到人民满意、赢得人民信任的服务型政府。”自党的十九大以来，我们党持续深化政府行政管理体制改革，着力提高政府治理能力，力求打造一个以科技创新为动力、以法治为基础保障的创新型治理体系，旨在不断增进人民群众的获得感、幸福感与安全感。进一步地，党的十九届五中全会将应对人口老龄化问题提升至国家战略层面，这标志着政府在更新治理理念方面迈出了坚实的步伐。在此基础之上，政府正不断地完善和创新治理模式，准确界定服务主体与服务者的职责，以便充分发挥服务型政府在满足人民群众需求中的职能作用。

在国家政策的引导与支持下，上海市响应号召，完成了“一网通办”政府便民服务平台的建立，并根据自身地理位置的优势将该平台打造为区域性的服务系统，为民众跨区域办事提供了便利。“一网通办”由上海市首创，五年来，已取得了惊人的成效。截至2022年，实名注册个人用户超7902万，法人用户超303万，累计办件量3.15亿件，年度实际办件网办率83.97%，“好差评”实名好评率达99.96%。同时该平台拓展了“随申码”应用场景，实现“一码通服”，“随申办”月活峰值高达2390万[16]。

而上海市为了提升民众的生活质量，推动老年群体也能在信息化平台中享受服务，专门为其建立了“一网通办”长者专版，该版本不仅针对老年群体的生理条件，改善了字符大小，还将原有的服务模块进行了精简、集中的优化处理，使老年群体在使用过程中更加的快捷方便。为了进一步缩减上海市老年数字鸿沟，政府在各个社区推出了“一网通办”和随申码的使用宣讲活动，并在市大数据中心和东方网的合作下，不断加大了传播学习力度。根据笔者搜集到的线上采访，一位家住金山区的周伯伯在参加了“一网通办”为老服务页面运用指导后，说出：“本来对这个App完全陌生，一窍不通、一头雾水，在沈红、张静叶二位老师的耐心辅导下，我反复操作了一下午，所有功能基本都会了。”[17]上海市政府在推进数字化改造的过程中，不仅没有忽视社会弱势群体，反而通过建立长者专版服务平台，充分体现了为老服务的承诺，展现了政府构建服务型政府的决心和成果。

3.3.3. 责任认知

在新公共服务理论的框架下，政府责任的重塑被赋予了显著的重要性。该理论主张，政府的责任范畴应当是多元化的，不仅仅局限于行政成本和经济效益的考量，还应当涵盖政治、法律、道德等多维度因素。在中国政府的政策制定与实施中，“责任”一词不仅是一个被频繁提及且强调的概念，更是衡量政府行政行为的关键指标。在2021年发布的《智慧健康养老产业发展行动计划(2021~2025年)》中，虽然未直接明文规定“政府责任”，但是其内容却深刻体现了政府在推动产业发展中所承担的责任。该计划由工业和信息化部、民政部、国家卫生健康委联合印发，旨在通过充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，同时加强政府在产业发展中的引导功能，以政策支持为杠杆，培育行业领军企业，强化示范引领，促进政府、产业、学术界、研究机构和用户的深度合作，突破产业发展的瓶颈，构建互补优势、协作共赢的产业生态。此外，该计划还强调了加强部省之间的联系，集中产业资源，形成上下联动的强大合力，支持地方政府加强对智慧健康养老工作成效的考核管理，并出台相应的财政、税收等政策措施，以推动产业的持续健康发展[18]。综上所述，尽管“政府责任”一词在《智慧健康养老产业发展行动计划(2021~2025年)》中并未被直接提及，但是从各项措施和规划中可以清晰地解读出，政府对于企业、市场、民众以及自身工作绩效所承担的责任，这些责任构成了政府行动的核心指导原则，并在推动智慧健康养老产业的发展过程中发挥着至关重要的作用。

根据上海市民政局发布的《上海市推进智慧养老院建设三年行动方案(2023~2025)》，上海市响应国家关于发展智慧健康养老产业的战略部署，以构建市级智慧养老院为起点，恪守以人为本的原则，致力于向老年人提供实时、迅速、高效且低成本的养老服务。这些服务不仅具备物联网、互联网和智能化的特点，而且在确保安全的前提下进行。在实施过程中，上海市高度重视数据安全与老年人隐私保护，严格依照国家规定执行信息系统安全防护措施。此外，从数据采集、存储、处理到使用的全过程，均强化身份认证、授权管理和安全保障，确保老年人信息不被泄露或非法获取。各区民政局将智慧养老院的建设作为养老服务数字化转型的关键举措，持续完善工作机制，并建立定期报告与年度考核的监督机制，共同推动行动方案的落实。同时，上海市加大政策扶持力度，整合资源，增强工作支持和保障，加强规范管理，按照相关标准和规范，指导和管理智慧养老院，并建立相应的退出机制[19]。

在缩小老年数字鸿沟方面，上海市政府明确承担起政府责任，采取引导为主的策略，不断完善督察机制，从法律和政治层面切实保障上海老年群体的合法权益。根据收集的采访资料，上海市的智慧养老院已实现对老年群体的24小时全方位监测服务，并在园区内配备足够数量的服务机器人，这些机器人不仅能独立完成巡逻任务，及时发现并上报潜在隐患，还能陪伴老人进行娱乐活动。此外，养老院的各项检查、监控和服务设施都离不开大数据平台和区块链技术的支持。这些举措不仅能够为每位老人制定个性化的服务方案，而且通过人工智能合理满足老年群体的需求，实现了多重益处。智慧养老院的监控和监管手段，以及其建设过程，都得益于上海市政府的监督和推动。在这样的多方助力下，老年群体得以享受到舒心、安心的晚年生活，真正实现了老有所养。

3.3.4. 行动逻辑

新公共服务理论认为，政府需要动员多方利益相关者参与，将社会力量纳入其行政行为，以民主方式实现其目标。中国古语有云：“一方有难，八方支援。”虽然这句谚语强调的是当社会危机发生时，应该多方协调，共同应对危机，但对我国政府在制定民生政策时仍有一定的影响。虽然政府作为行政管理中最重要的机构，有着不可忽视的作用，但对民众的呼声视而不见，一叶障目，则是政府的失职。因此，在重大举措中，我国都会强调调动社会力量。例如，我国养老产业智能化发展规划指出，要以政府为引导，动员社会力量，协调各方不断推动养老产业和事业的发展。

基于此，上海市政府在分析老年群体需求的基础上，已经在其综合发展计划中明确强调，必须积极鼓励和引导包括中央企业、民营企业在内的社会各界力量，共同投身于上海市养老产业和事业的发展之中。政府提倡通过多元化的养老服务产品供给，不断提升养老服务水平，同时，推动社区、医疗机构及家庭之间的协同合作，确保实现养老设施在上海市范围内的全面普及。此外，上海市政府致力于不断完善以社区为依托的嵌入式居家养老模式，并以此为核心，构建覆盖周边区域的“养老服务圈”。进一步而言，上海市政府将深化养老机构改革作为一项重要目标，着力推进政企分开、管办独立，旨在激发适老化产品的创新发展，并塑造出符合老年人期望的服务品牌。在推进数字化包容性策略方面，上海市已在多个社区建立起便于老年人参与的线下“微站点”，配备了相应的学习资源和志愿者支持，提供面对面、一对一的咨询与辅导服务，使得老年人能够在家门口享受到数字化的助老服务，从而成为数字时代的“新用户”。与此同时，响应政府的号召，主要网络运营商已完成了针对老年人的应用软件改造，以适应老年人的使用习惯，便利他们的日常生活。在此基础之上，上海市正在积极推进“家门口养老服务站”的建设工作，这些服务站将提供各类精细化的养老“微服务”，涵盖社交、助餐、托养等多样化服务内容，极大地提升了老年群体的生活品质。

通过对上海市进行老年数字鸿沟治理成效的分析，可以看到上海市政府的治理灵活多变，融会贯通，具有一定的借鉴意义，但从另外一些角度来讲依然存在着问题。

3.4. 上海市政府老年数字鸿沟治理现状

3.4.1. 价值取向：老年群体切实利益未落实

上海市政府虽然以人民福祉为出发点，不遗余力地推行各项政策。然而，在应对老年数字鸿沟问题上，却未能优先考虑到老年人群体的特定需求。智慧养老的推进，尤其注重智慧养老院的建设，并明确优先服务于80岁及以上以及失能和失智的老年人。尽管如此，当前“互联网 + 养老院”模式的覆盖范围尚且有限，未能有效满足广大常规老年群体的需求。同时，上海养老机构空床率的持续上升，反映出在养老服务提供过程中，并未充分考虑到大多数老年人经济条件属于中等水平，难以承担过高的养老院费用，这也是高居不下的空床率背后的一个关键原因。在推动智慧养老的过程中，上海市政府采取的主要是“自上而下”的策略，但治理工作若要取得实效，必须融入民众的参与。只有激发并充分利用老年人群体“自下而上”的创造潜力，才能逐步缩小数字鸿沟。

最后，现阶段上海市政府对于智慧养老大力推动，但仍然出现了部分老人对于智能化的不适应。从笔者搜集到的信息显示，虽然市场上的智慧养老产品层出不穷，但真正贴合老年人需求的产品仍然有限，展示性的产品多，实用性的产品少，部分产品还存在档次不高、同质化严重、安全性差、适老性不足等问题。展示性大于实用性的问题，在机构中同样存在。以近年来在养老机构中颇为流行的“防跌倒感应设备”为例，通过动作识别，一旦发现老人摔倒即可自动报警。但记者在采访中发现，不少设备普遍存在感应过于灵敏导致频频误报的情况。“就像‘狼来了’喊得多了，服务方容易麻痹大意，反而可能酿成事故。”一位养老机构负责人坦言[20]。

3.4.2. 责任认知：政府责任出现缺位、越位，相应法律法规不完善

上海市政府在智慧养老举措的推行过程中，虽然已经构建了相对完善的养老服务绩效考核量化系统，但政策制度和相关程序标准仍显不足。智慧养老计划政策立足于国家标准下的细化，但现阶段有关上海市老年数字鸿沟治理的法律法规和政策措施尚未出现，这导致在推动智慧养老的过程中，可能出现无法可依的尴尬局面。同时，由于未能及时跟进数字化治理的相关法案，政府在推进举措中出现了行为越位和缺位的现象。尽管养老机构的建立离不开政府的引导和扶持，但过度倾斜于公办养老院可能导致市场失衡，而政府对民办养老机构的管控力度过小则可能导致产品价格过高，不利于养老产业和市场的发展。

此外，行业的高质量发展离不开标准体系的建设。目前，一些智慧养老产品尚未形成统一的标准和规范，影响了各类产品的集成和全场景智慧养老体系的构建。老年服务产品的研发除了满足相应国标外，具体的研发标准仍需参考其他发达国家的护理流程。然而，目前国内尚未形成明确的细分产品标准[21]。总的来说，我们需要进一步完善政策制度和程序标准，跟进数字化治理的相关法案，并加强对于民办养老机构的管控力度，以促进养老产业和市场的发展。同时，也需要建立和完善标准体系，推动各类智慧养老产品的研发和集成。这样，我们才能实现智慧养老的长远发展。

3.4.3. 行动逻辑：多元主体参与度较低

老年数字鸿沟的治理离不开社会力量的整合，上海市政府虽在其中取得良好成效，但多方主体的协同联动依然存在缺失。智慧养老涉及多个主体，即政府、社区、家庭、企业、老年人等，主体之间不仅存在利益冲突，也保持着利益联系，但由于沟通协调不足，导致各主体间利益无法得到保障，出现了主体冲突和混乱的局面，使本应发挥整合效应的机制，变成了拖力。此外，上海市政府在进行治理时，未能考虑到高校专业学科和科技人才发挥的力量，使养老科技转化率大大降低，专业人才队伍迟迟得不到建立，这使上海市在智慧养老的举措推进中，逐步迈入了瓶颈期。

从笔者搜集到的资料显示，现阶段由于工作量、待遇等因素，目前，养老机构普遍面临人员招聘难，加之养老机构本身带有公益属性，营利性不高，一旦用人成本高企不下，机构运营将更加困难。智能设备的应用，虽然可以大大减少机构的人力成本，但目前很多机器只能起到辅助作用，尚无法完全代替人工，此外，部分智能设备的价格仍较高，对机构来说难以承担。一台消毒机器人少则三五万元，多则十几万元。如何平衡人工成本和设备成本之间的矛盾，仍需要专业人才、机构、市场以及政府的共同努力[22]。

4. 政策建议

为了充分推动老年数字鸿沟的弥合，发挥数字包容的重要力量，应该从以下几个方面进行优化。

在深化对老年群体需求认知的进程中，政府机构扮演着至关重要的角色。它们需秉持务实精神，深入一线，通过系统性的调研与实地走访，细致入微地收集并剖析老年群体的多维度数据样本，旨在为政策制定奠定坚实的数据与实证基础。在此基础上，政府应稳步提高养老金的发放标准，确保老年人在经济层面获得稳定且充足的保障，从而有效减轻其生活压力与后顾之忧。同时，鉴于数字时代的快速发展，政府还需加大对老年群体在数字技术领域的宣传与教育力度，通过举办培训班、开发简易操作指南等方式，切实提升老年人的数字技能与素养，助力他们跨越数字鸿沟，更好地融入并享受现代社会的便利。此外，政府应积极引导并鼓励相关企业深入老年市场，开展详尽的市场调研与分析，以老年人群体的真实需求为导向，不断创新养老服务产品的设计理念与功能，力求在保障基本生活需求的同时，满足老年人对品质生活、精神文化等多方面的追求，实现养老服务供给的多元化与个性化。

在当前社会老龄化加速的背景下，明确政府责任并构建完善的老年人数字鸿沟政策法规体系显得尤为重要。政府的首要任务是将老年数字鸿沟治理纳入法制化轨道，作为关键政策目标来推进。这旨在提升老年人在社会中的地位与影响力，确保其基本权益得到充分尊重与保护，有效防止任何形式的年龄歧视和社会排斥。为实现这一目标，政府需明确自身在老年数字鸿沟治理中的主导角色与责任边界。在法定职权范围内，政府应积极作为，既要有效履行监管职责，又要避免权力滥用或越界行为。通过制定明确的政策指南与行动计划，政府可以引导社会各界共同参与老年数字鸿沟的解决工作。此外，政府还需对现有法规进行全面审视与充实，针对老年人面临的数字鸿沟问题，特别是网络安全与防诈骗方面，制定更为详尽与具体的规定。这包括加强网络安全教育、推广安全的数字工具与服务、建立快速响应的诈骗预警与处置机制等，以增强老年人的网络安全防护能力。为促进养老服务行业的健康发展，政府还需持续推动行业标准化与量化进程。通过制定统一的服务标准、质量评估体系与监管机制，政府可以为养老服务行业提供明确的发展方向与规范要求。这将有助于提升行业整体的服务质量与水平，保障老年人的合法权益，并为行业监管提供有力支撑。同时，标准化与量化进程还将促进养老服务行业的透明化与规范化发展，为各方利益的平衡与协调提供坚实基础。

针对老年人数字鸿沟治理的复杂性与系统性，优化多元主体协同网络并整合协调机制成为关键路径。政府应扮演核心引领角色，构建一个由政府主导、企业、社会组织、家庭及个人多方共治的全方位架构。政府需充分利用其宏观视野与政策制定能力，为治理工作设定方向，平衡各方利益，并实施有效监管，确保治理行动的高效与公正。在此框架下，企业应积极履行社会责任，利用其技术与资源优势，开发适合老年人的数字产品与服务，降低数字门槛。社会组织则可发挥桥梁作用，连接政府、企业与老年人群体，提供定制化的援助与培训。家庭作为老年人最亲近的支持系统，应给予更多关爱与指导，帮助老年人融入数字生活。同时，激发老年人自身的积极性与学习能力，鼓励其主动跨越数字鸿沟，享受数字时代的便利。为确保多元主体间的协同顺畅，需建立一套完善的协调机制。这包括推动数据开放共享，明确数据主体的权利与责任，加强数据安全保护等。通过这些机制，可以确保在数据整合与利用过程中，各方利益得到妥善平衡，数据安全得到严格保障。

综上所述，通过优化多元主体协同网络并整合协调机制，可以有效汇聚各方力量，共同应对老年人数字鸿沟挑战。这不仅能够提升老年人的数字素养与生活品质，还能促进社会的数字包容性发展，让科技成果惠及更广泛的老年人群体。

5. 结论与不足

本文从新公共服务理论出发，基于其构建以价值取向为基础，职能保障、责任认知为依托，行动逻辑为现实的分析框架，探究上海市老年数字鸿沟治理的发展和问题，研究发现上海市政府从老年群体出发，以服务型政府作为职能保障，并在治理过程中通过督察监管划分政府责任，联合多方力量不断完善自身的治理能力。然而，上海市老年数字鸿沟的治理在三个方面依然存在问题：其一，以公共利益为基础的价值取向未落于实处；其二，政府责任不明确，政策法律保障缺失；其三，协同联动机制不完善。因此，上海市政府需要继续深化对老年群体实际需求的认识；明确政府在当前阶段的责任，并进一步构建和完善针对老年人数字鸿沟的政策法规体系；同时，对多元主体协同网络进行优化，并整合协调机制。

本文虽着眼于上海市政府老年数字鸿沟治理现实，但研究数据和资料均来源于网络资源，一手资料相对匮乏，和真实的社会现实有着一定的差距，因此，本文在之后需要从现实出发，扎根街道现实、与群众进行访谈、询问，搜集第一手资料，不断更新文章的数据来源。

NOTES

¹中国互联网络信息中心. 第52次《中国互联网络发展状况统计报告》[EB/OL]. https://www.cnnic.cn/n4/2023/0828/c88-10829.html, 2023-08-28.

²中国互联网络信息中心. 第52次《中国互联网络发展状况统计报告》[EB/OL]. https://www.cnnic.cn/n4/2023/0828/c88-10829.html, 2023-08-28.

³上海市民政局. 2022年上海市老年人口和老龄事业监测统计信息发布！[EB/OL]. https://mzj.sh.gov.cn/2023bsmz/20230415/bfc8f0d4d8b941589ee42283216b3dbd.html, 2023-04-15.

参考文献