1. 引言
固体废物污染防治是生态文明建设的重要内容。“无废城市”建设是将固体废物的环境影响降至最低的城市发展模式。成渝地区双城经济圈建设是国家重大区域发展战略之一，旨在推动成渝地区经济社会高质量发展。在这一背景下，“无废城市”作为推动区域绿色发展的重要路径，成为了成渝地区双城经济圈共建的重要目标。川渝两地生态环境部门在生态环境领域互动频繁，大胆探索跨区域“无废城市”建设协同共治、资源耦合的新机制，推进毗邻地区固体废物利用处置设施共享，破解成渝地区固体废物跨行政区域治理困境[1]。然而，成渝地区双城经济圈共建“无废城市”是一项复杂而艰巨的任务，在“无废城市”共建过程中，仍面临着诸多现实挑战。本文旨在通过对成渝地区双城经济圈“无废城市”共建的现实困境和优化路径进行深入研究，为区域绿色发展提供理论支持和实践指导。
2. 文献综述
“无废城市”作为一种先进的城市管理理念，当前许多国家和城市都在积极探索建设“无废城市”。通过梳理总结关于“无废城市”的文献，发现学界的主要研究内容为以下三方面：一是“无废城市”建设的内涵、目标、建设进程、执行困境、经验总结等方面的研究。基于《“无废城市”建设试点工作方案》中对“无废城市”建设的定义及目标，学者们主要采用案例研究当前“无废城市”建设某一地域或某一领域的建设现状[2]、执行困境等[3]；部分学者通过国别比较总结经验[4]，探索“无废城市”建设的共性与异步经验，以提高“无废城市”建设水平。二是“无废城市”建设影响因素的研究。学者们从不同视角探究“无废城市”建设的影响因素，首先从宏观环境视角看，学者们通过定量研究发现“无废城市”建设主要受政治、经济、社会文化、技术、环境和法律等因素影响[5]。其次从网络视角探析“无废城市”建设的动力机制，如江静静和吴敏洁[6]采用行动者网络理论，构建了以政府为关键行动者，包含企业、居民、社会组织、基层组织和金融机构的行动者网络多元治理模型。最后从府际关系视角探究“无废城市”建设的影响机制，如李玉爽等[7]基于“地方–中央”演化博弈模型，探讨如何最大化“无废城市”次第推进的绩效。三是构建“无废指数”对“无废城市”建设绩效进行评价，认为“无废城市”试点政策渐进提升了试点地区企业的绿色创新水平和质量[8]，并产生了较好的减污降碳协同效益[9]。
基于环境问题的跨区域性、资源利用的最大化等因素，相邻区域间进行“无废城市”协同建设有助于合理衔接并优化区域“无废城市”建设空间布局，充分发挥利用优势区域的技术和经济外溢效应，促进区域平衡发展。在“无废城市”共建过程中，高效的区域发展政策是“无废城市”建设实施的重要保障，而“市场 + 政策”的长效机制则有助于巩固和完善“无废城市”建设[10]；同时生态补偿机制的构建实施也有助于实现省域环境公平[11]。当前对成渝地区“无废城市”共建的研究较为有限，且主要对四川省或重庆市的固体废物治理情况以及“无废城市”建设绩效进行单一地域的研究，尚未基于成渝地区双城经济圈背景下对“无废城市”建设区域协同进行分析。如：刘跃廷、张强和原晓红等[12]对重庆市“无废城市”建设前后碳减排潜力分析；吴昊、刘宏博和蔡洪英等[13]以重庆市主城区为例，分析在“无废城市”建设背景下一般固体废弃物管理策略；邱潇仪、瞿琳茜和房璐杰[14]以重庆市高校为例，研究“无废城市”背景下高校宿舍垃圾分类现状及其应对策略。本文以成渝地区双城经济圈为例，分析当前“无废城市”共建现状和面临的问题，以提出建设性措施促进“无废城市”建设更加有效实施和广泛推广。
3. “无废城市”共建的发展现状
根据《中国统计年鉴》发布的数据可以看出，成渝地区双城经济圈各类固体废物产生量总体上呈现增长趋势。2017~2022年间，重庆市的一般工业固体废物产生量由1943.2万吨增至2472.24万吨，工业危险废物产生量由60.49万吨增至109.56万吨；而四川省的一般工业固体废物产生量由13,756万吨增至15,127万吨，工业危险废物产生量由341.19万吨增至529.49万吨。虽然当前固体废弃物形势愈发严峻，但随着“无废城市”建设试点开展，成渝地区双城经济圈在政策规划、固体废物管理以及创新举措等多个方面已经取得了一定进展。
一是在政策规划方面：首先从两地总体规划来看，早在成渝地区双城经济圈建设起步之初，两地就已开始共同推进大气污染联合防治、危险废物跨省市转移“白名单”合作等机制建设；2020年重庆市和四川省在成都签订《成渝地区双城经济圈“无废城市”共建合作协议》，标志着“无废城市”试点由重庆主城中心城区延伸拓展到重庆全市域和成渝地区双城经济圈；2022年四川省人民政府办公厅、重庆市人民政府办公厅联合印发《关于推进成渝地区双城经济圈“无废城市”共建的指导意见》，对“十四五”期间川渝两地“无废城市”共建工作进行安排部署，明确了共建“无废城市”的指导思想、工作目标、主要任务和保障措施。川渝两地在“无废城市”共建过程中，创新建立了联席会议、资源共享等机制，组建跨省域跨领域专家技术指导组，稳步推进相关工作的开展。同时，两地还联合打击固危废非法跨界转移、倾倒等违法行为，深化拓展危险废物跨省转移“白名单”制度。其次从单一地域来看，重庆市中心城区是2019年全国首批“11 + 5”个“无废城市”建设试点城市，2022年与四川省的成都、自贡、泸州、德阳、绵阳、乐山、宜宾、眉山等8个城市纳入第二批国家“无废城市”建设名单。为扎实推进“无废城市”建设，各城市相继印发了各自的建设实施方案，正在扎实有序推进建设工作。此外，遂宁、内江、南充、广安、达州、雅安、资阳等7个市以及巴中市恩阳区也正抓紧编制建设实施方案。
二是在推进固体废物减量化、资源化、无害化方面：在工业领域，2017~2022年成渝地区双城经济圈的一般工业固废综合利用率呈波动上升趋势，重庆市从71%提升至79.3%，四川省从40%提升至45%；两地积极推进工业固废的减量化、资源化和无害化处理，通过建设绿色工厂、绿色园区等措施，推动产废行业绿色转型发展。在生活领域，成渝两地均实现了城市生活垃圾分类的全覆盖，生活垃圾无害化处理率和资源化利用率均保持在较高水平，重庆市生活垃圾“日产日清”，无害化处理率持续保持100%。在农业领域，重庆市和四川省均稳步推进农作物秸秆综合利用工作，农作物秸秆综合利用率高于全国平均水平；通过建立完善的回收网络体系，废弃农膜的回收率也显著提升，田间地头的“白色污染”得到有效控制。并且，川渝两地持续推动“无废城市细胞”建设，已建成多个“无废城市细胞”，覆盖衣食住行娱教医等各个领域，如“无废学校”、“无废医院”、“无废旅游休闲区”等，充分发挥“无废细胞”在推动绿色发展、减少固体废物产生方面的积极作用。
三是创新举措方面：各地在“无废城市”建设过程中，借鉴吸取国内外“无废城市”建设的成功经验，因地制宜，充分发挥自身优势，积极探索创新模式，推动项目落地。例如，乐山通过召开项目暨融资推介会，共达成多项合作签约，生态环境重点项目意向融资额度达到70亿元；绵阳则以“1 + N + X”工作体系为引领，开展数字化平台建设，建成多个“无废细胞”项目；眉山则成立重点技术联合实验室，推动工业固体废物综合利用；成都、泸州、自贡、德阳、宜宾分别紧紧围绕废旧物资“互联网 + 回收”网络体系、磷石膏综合利用、“以竹代塑”等方面打造各自“无废城市”建设特色。
4. “无废城市”共建的现实挑战
Johnson与Scholes于1999年提出了PEST分析模型，从政治、经济、社会、技术四个维度分析外部环境影响因素。在“无废城市”建设方面，运用PEST分析模型对成渝地区双城经济圈进行战略分析和职能定位，具有一定的适用性。通过建立PEST模型，在四个维度分别选取经济水平、技术创新、政策环境、人口素质等具有代表性的指标，对成渝地区双城经济圈“无废城市”建设面临的挑战进行模型分析，发现当前“无废城市”共建主要面临以下挑战。
4.1. “无废城市”建设区域发展不平衡
成渝地区双城经济圈“无废城市”建设在区域发展上存在不平衡的现象，这主要是由于各地在经济发展水平、产业结构、资源禀赋、技术水平和政策支持等方面的差异所导致的。第一，建设进度存在差异。经济发展水平较高的地区通常拥有更多的资源和能力来推动“无废城市”建设，包括资金投入、技术创新和政策实施等方面；而经济发展水平相对较低的地区则面临资源不足、技术落后和政策执行难度大等问题。成都和重庆作为双城核心，发展水平显著高于周边县市，成都和重庆主城区的发展相对较好，而川南、川东北、攀西以及重庆周边区县等经济区的发展则相对滞后。这种发展差距不仅影响了区域整体的经济实力，也加剧了资源分配和生态环境压力的不均衡。第二，成都和重庆在高端产业、科技创新等方面具有明显优势，形成了较为完善的产业链条和产业集群；而周边县市则往往以传统农业或低端制造业为主，产业结构相对单一，难以与双核心城市形成有效的产业协同和互补。第三，成渝地区双城经济圈的生态共建共保联治机制不健全，川渝之间的环境管理协调联动仍处于初级阶段，需要进一步打破“行政壁垒”和“区域鸿沟”，共同推进“无废城市”建设。
4.2. 固体废物管理一体化信息化平台尚未搭建
从政策层面来看，实现固体废物管理信息“一张网”是川渝共建“无废城市”的目标和任务之一。信息化在固体废物管理中愈发重要，川渝两地推动固体废物管理一体化信息化平台的搭建有利于通过整合、共享各部门、各领域的固体废物信息，打通固体废物信息管理系统，实现对各类固体废物全过程的动态跟踪。但截至目前，成渝地区双城经济圈的固废管理信息平台并未真正形成“一张网”，固体废物信息化监管资源亟待统筹整合，同时成渝两地固体废物管理一体化信息化平台搭建还受到制度与政策、技术与信息、协作与协调等多方面影响。具体如下：一是政策执行难度大，川渝两地虽然签订了《危险废物跨省市转移合作协议》并建立了“白名单”制度，但在实际操作中，跨省市的固废管理涉及多个部门和地区，政策执行难度较大。不同地区的政策标准、执法力度和监管水平存在差异，导致一体化信息化平台在推广和执行过程中遇到阻力。二是信息系统整合难度大，成渝两地现有的固体废物管理信息系统可能存在差异，数据格式、接口标准等不统一，导致信息系统整合难度较大，需要投入大量的人力、物力和财力进行技术升级和改造，以实现数据的互联互通和共享。三是跨部门协作难度大，固体废物管理涉及环保、城管、工信等多个部门，需要各部门之间密切协作。但在实际操作中，由于部门利益、职责划分等原因，跨部门协作难度较大。
4.3. 固体废物管理短板突出
“无废城市”建设是从城市整体层面深化固体废物综合管理改革，现阶段以大宗工业固体废物、主要农业废弃物、生活垃圾和建筑垃圾、危险废物为重点。当前，成渝地区双城经济圈的固体废物管理短板主要分布在生活垃圾和农业废弃物领域。在生活垃圾领域，成渝两地大部分城市都制定了有关生活垃圾的地方性法规文件，但在具体执行过程中仍面临挑战。具体表现在：一是生活垃圾分布广且分散，生活垃圾分类收集设施不齐全、设置不合理，导致分类效果不佳，且运输过程中存在混装混运现象，分类成果被破坏，且存在“先分后混”现象；二是餐厨垃圾产生量大、收运面广、耗时长，餐厨垃圾收运处置率低，餐厨垃圾非法收运和非法处理处置现象猖獗，相关部门对此类违法现象打击力度不够；三是市民垃圾分类宣传引导不足，部分居民和单位分类意识不强，分类不准确。在农业废弃物领域的主要短板为农业废弃物产生量大且处理难度大，农业废弃物包括农作物秸秆、畜禽粪污、废旧农膜、农药包装废弃物等，种类繁多，处理起来较为复杂，特别是农作物秸秆和畜禽粪污，由于量大且分散，收集、储存、运输和处理的难度都相对较高，农膜、农药包装等投入用品回收体系也尚不健全。
4.4. “无废”理念尚未深入人心
“无废城市”建设需要社会各主体联动，凝聚各方共识，形成工作合力。政府、公众和企业是“无废城市”建设中的三个典型利益相关者，三方共同参与“无废城市”建设可以实现效益最大化，政府的带头作用和相关补贴可以促进企业和公众参与“无废城市”建设的积极性，在建立可持续发展模式后，即使没有政府干预，每个利益相关者也会选择积极参与，从而使“无废城市”建设稳步推进[15]。成渝地区双城经济圈是西部人口最密集、产业基础最雄厚的区域，在“无废城市”建设中，企业和公众发挥着至关重要的作用。今年是“无废城市”建设的第六年，但企业的参与积极性不高，公众对固体废物污染的认识不到位，对“无废”理念的理解不深，难以形成广泛的共识和行动。一方面是因为宣传教育不足，与水、大气等环保领域相比，固体废物污染防治的宣传教育手段相对不足，缺乏持续性和有效性，同时对“无废城市”建设成功案例的宣传报道不广泛，缺乏示范效应；另一方面是因为政策激励力度不够，这使得企业和公众难以直观感受到“无废”理念带来的实际好处，从而影响了其接受度和参与度。
5. “无废城市”共建的路径探索
5.1. 加强政策引导，推动区域均衡发展
政府应作为“无废城市”建设的主导者，需从宏观上把握整个系统工程。第一，优化顶层规划布局，增进战略间的协调配合，紧密对接碳达峰碳中和、乡村振兴战略及成渝地区双城经济圈构建等国家宏观策略，将“无废城市”的构建深度融入城乡融合发展、城市治理能力现代化以及环境污染防治战役的全方位推进之中，实现多项发展目标的相互促进与有机融合。第二，加强政策引导与支持，引导资源向周边县市倾斜，缩小发展差距，并根据各市(区、县)的实际情况和发展水平，分期分批启动无废城市建设工作，制定差异化的无废城市建设策略和目标，鼓励各地根据自身优势和特色，探索适合本地区的无废城市建设模式和发展路径。第三，优化城市规划和管理机制，提升城市管理水平，加强城市之间的协作与合作，共同推动双城经济圈的健康发展。
5.2. 创新科技赋能，搭建固废管理平台
成渝地区双城经济圈致力于通过创新科技手段，搭建固废管理一体化信息平台，实现固体废物管理信息“一张网”。为此，第一，应强化信息技术的融入与应用，促进各部门、各领域间固体废物信息的有效整合与共享，构建川渝两地固体废物信息管理系统的无缝对接，确保数据流动畅通无阻，实现信息资源的深度互联与共享。第二，鼓励具备条件的市(区、县)及企业积极探索智慧管理路径，依托物联网、大数据、云计算等前沿技术，建立起对固体废物全生命周期的动态监控与智能管理体系，实现管理效能的显著提升与资源的优化配置。第三，进行联合技术攻关，川渝两地联合组建专家库和技术帮扶组，围绕固体废物治理的难点和痛点问题，开展技术攻关和创新研发，提升固体废物治理的技术水平。
5.3. 加大资金投入，完善基础设施建设
第一，加大对“无废城市”建设的资金与人力资源投入，着力弥补固体废物处理基础设施的不足，通过设立专项基金、提供财政激励等措施，支持“无废城市”建设相关项目的实施和运营。第二，需进一步完善固体废物资源化利用的市场运作机制，构建固体废物利用处置的绿色金融体系与生态补偿制度，鼓励社会资本参与“无废城市”建设和固体废物资源化利用项目建设和运营，形成多元化、多层次的市场格局。第三，统筹规划固体废物的分类收集、利用与处置设施建设，将其纳入环境及公共基础设施建设的整体框架中，确保设施用地与资金的有效供给。同时，推动相邻地区在设施建设上的合作共享，以及跨省市间的固体废物应急协同处置机制，以实现资源的高效配置与风险的联防联控。
5.4. 加强宣传教育，提升公众无废意识
第一，利用多元化宣传渠道，开展“无废”理念的宣传教育活动，通过制作宣传片、发布公益广告、组织专题讲座等形式，提高公众的认知度和参与度；通过社区讲座、学校课程、企业培训等方式，普及固体废物减量、分类及资源化利用的知识和技能，提高公众对“无废”理念的理解和认同度。第二，制定并实施激励措施，如对垃圾分类做得好的家庭给予奖励或优惠政策、对推广“无废”理念的企业给予税收减免或资金支持等，鼓励社会组织和公众积极参与“无废”行动。第三，建立和完善公众参与固废管理的机制，如设立投诉举报渠道、开展公众监督等，推动建立公众参与平台，鼓励公众对固体废物管理和资源化利用工作提出建议和意见，从而推动固废管理工作的持续改进和优化。
6. 结论
成渝地区双城经济圈携手共建“无废城市”，这是一项既复杂又深远的任务，它呼唤着政府、企业以及社会各界的全方位参与和紧密协作。在此过程中，面临着多重挑战，包括发展不均衡的瓶颈、固体废物管理一体化信息化平台的缺失、基础设施建设的滞后，以及“无废”理念在公众中普及不足等难题。这些挑战不仅掣肘了区域内固体废物管理的高效运行与品质提升，也无形中阻碍了区域绿色转型与可持续发展的步伐。为了破解这些难题，成渝地区双城经济圈需多管齐下：一是加速基础设施升级，为“无废城市”奠定坚实基础；二是完善政策法规体系，为绿色实践提供制度保障；三是激发技术创新活力，推动固体废物源头减量与资源化利用的技术革新；四是深化区域协同合作，促进资源共享与优势互补，共同构建跨区域、高效率的固体废物管理体系。通过综合施策与不懈努力，成渝地区双城经济圈将有望达成固体废物源头减量和资源化利用的重大目标，不仅为区域自身带来绿色发展的新动能，更为全国乃至全球城市群的可持续发展树立典范。