1. 引言
“人民城市人民建，人民城市为人民”是习近平总书记于2019年在上海考察时提出的发展新理念[1]。党的二十大报告再次重申了该理念，并提出要提高城市规划、建设、治理水平，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。而推动老旧小区改造作为我国重点民生工程，也是提升城市品质的重要举措。党的十九届五中全会就明确提出实施城市更新行动、加强城镇老旧小区改造和社区建设。因此，在新的发展条件下，应当充分关注老旧小区改造及其重要意义。现阶段，老旧小区普遍存在配套设施缺乏与老化、社区公共服务薄弱、私搭乱建现象严重，停车位稀缺等问题，影响居民生活质量和城市整体可持续发展，是现代城市和社区的治理难题。上海市作为我国经济总量位于前位的国际性大都市，常住人口数量超过2400万，部分老城区城市规划建设落后，与现代居民对高质量生活要求矛盾越发凸显，老旧小区改造的重要性日益凸显。其中的黄浦区作为上海的心脏、窗口和名片，在那些高楼大厦背后还有大量的简屋陋室，并且承担着全市一半的旧改体量。因此，本文将以黄浦区汉口小区旧里改造为案例，探讨旧改合作网络的形成过程，指出其中存在的问题，并因应对策，从而为其他城市的老旧小区改造提供一定的思路。
2. 理论基础与案例概况
2.1. 行动者网络理论及其适用性
行动者网络理论为分析社会建构产物的现象和过程提供了基本框架，并基于网络结构视角解析社会治理实践。该理论主要有行动者、转译和网络三个核心概念[2]。
第一，人类与非人类行动者。行动者是建构网络的基本要素，不仅仅包括诸如组织和个人传统意义上的行动者，还将非人类的力量也视为行动者，如技术、政策、观念、制度等。与此同时，行动者网络理论认为非人类行动者与人类行动者一样，能够对社会产生一定的影响，具备改变社会关系、规则或分配资源的能力。从系统视角来看，行动者支撑着系统的运转，赋予其生命，并使其发生变化。
第二，转译过程。转译是将人类和非人类行动者聚合在一起，给每一个行动者赋予角色、利益与行动策略，从而将多元行动者凝聚起来，协同行动。如图1所示，转译的过程主要包括了问题呈现、利益赋予、征召、动员和异议这几个环节，这些环节相互交错、缠绕，而非必然按顺序依次发生。通过以上的转译过程，行动者实现紧密的利益联结，核心行动者也将自身的利益诉求转变为其他人的利益追求。
Figure 1. Illustrates the translation process of the actor network
图1. 行动者网络转译过程图解
2.2. 汉口小区旧里改造概况
汉口小区作为上海众多老旧小区的一个缩影，位于黄埔区外滩街道汉口路社区，该小区属于非动迁地块，拥有优越的地理位置，与繁华的南京路步行街和外滩仅相隔几十米。然而，汉口小区在改造之前，由于年代久远设施老旧，小区内卫生及厨房设施落后，部分居民依然过着“拎马桶”的生活，居民私搭乱建、开墙打洞、乱停车、乱堆物料等问题屡禁不止，并存在非常严重的消防安全隐患问题，而这些问题已经严重影响到城市形象和居民的正常生活。2018年，上海市政府出台《上海市住宅小区建设“美丽家园”三年行动计划(2018~2020)》，要求在全市范围内开展老旧房屋改造。在实际的改造过程中，由于政府各部门权责不清晰，协同治理困难，出现了“九龙治水”的困境。与此同时，由于旧改计划的财政预算逐年缩减，居民多诉求与有限治理资源之间的矛盾愈加明显。针对以上的问题，汉口小区居委会在借鉴其他小区成功经验的基础上，成立了党建引领下的“零距离家园”理事会，探索并试行“零距离家园”平台建设，以推动实现服务、议事、协作以及多元互动的四个“零距离”。在解决汉口小区“如厕难”“洗澡难”问题过程中，平台邀请了相关部门负责人共同为汉口小区“美丽家园”建设出谋划策，充分发挥小区居民、居委、物业以及政府相关部门等多元主体的作用。
3. 汉口小区旧里改造的行动者网络建构
3.1. 行动者构成
在合作网络建构中，行动者的参与是厘清相关工作的基础。如表1所示，可将汉口小区改造过程中的行动者分为人类行动者和非人类行动者，人类行动者主要包括政府、企业、居民委员会、业主委员会以及小区居民。其中的政府在拆违工作和“美丽家园”建设工作中涉及来自区级层面、街道层面的多个部门。对于拆违工作而言，在区级层面成立领导小组，下设办公室在拆违办，并由分管城市建设的副区长担任办公室主任，而在街道层面各街道成立拆违办，按照市委“1 + 6”课题的要求，全面推进城管执法力量下沉街道。对于“美丽家园”建设工作而言，以直管公房为主，区精细化办统筹协调，房管局为业务指导部门，街道负责具体实施。与此同时，在具体的工作过程中，还需要来自区信访办、区应急局、区财政局、区政府社区管理办公室、绿化市容所、市场监督所等多个部门的协调配合。非人类行动者主要包括了物质性的房屋、基础设施、资金以及概念性的法律、政策、政府工作计划、强制拆违预案。
Table 1. Types of actors in the transformation of Hankou apartment community
表1. 汉口小区改造中的行动者类型
行动者划分 |
行动者构成 |
人类行动者 |
政府：该类新的行动者来自两方面：一是负责拆除违建工作的相关部门及工作人员；二是负责“美丽家园”建设工作的相关部门及工作人员 |
上海金滩外集团(国企)：负责旧里改造的设计与施工 |
律师顾问：为小区拆违提供法律指导 |
物业公司：提供小区建设图纸、收取相关费用 |
居民委员会：基层群众性自治组织，党和政府联系社区居民群众的桥梁 |
业主委员会：由业主大会依法选举产生，接受业主监督，发挥重要纽带作用 |
小区居民：小区居民的获得感和满意度是旧里改造的价值归宿 |
非人类行动者 |
物质性：房屋、基础设施、资金 |
概念性：法律、政策、政府工作计划、强制拆违预案 |
3.2. 转译与行动者网络的生成
3.2.1. 问题界定：确定旧里改造的强制通行点
问题的呈现是行动者网络构建的首要环节，在该环节核心行动者安排其他行动者利益实现路径，并将自己的问题变成实现其他行动者的强制通行点(OPP)，即转换成异质化行动者的共同目标，其他行动者必须紧密围绕这个强制通行点进行决策和行动，从而形成一个紧密联系的网络[3]。上海市的旧改行动源自其2011年生态文明治理，并且于2018年上海市政府出台《上海市住宅小区建设“美丽家园”三年行动计划(2018~2020)》，要求在全市范围内开展老旧房屋改造，而黄浦区政府在压力型体制下成为该三年行动的被考核者之一，对下辖区域的老旧小区进行改造成为黄浦区政府完成上级政府下发任务的必经之路，因此可以将黄浦区政府视作合作网络的核心行动者。
如图2所示，黄浦区政府将“老旧小区改造”作为其他行动者实现目标的强制通行点(OPP)，不同行动者的问题和目标都有所不同。对政府而言，问题主要体现在相关政府部门协同机制不完善，造成相互扯皮推诿。旧改涉及城管局、房管局、财政局等多个政府部门，但由于考核激励的缺失，各部门都缺乏积极性，在后续旧改工作中各自为政，导致项目推进效率低效。对于物业公司而言，问题主要表现为运营管理不善，如对居民所拖欠的水费没有及时地收取。对于居委会、业委会而言，问题主要体现为力量薄弱，即使熟知居民的生活状况，也难以为居民的生活难题提供解决方案。对小区居民而言，问题主要表现在抵制拆除违法建筑与生活质量不高两方面。而非人类行动者的问题表现为以下几方面：一是房屋不仅老旧破损，许多小区居民为了拓宽生活空间，搭建了许多违法建筑；二是基础设施单一薄弱，如很多小区居民没有独立的厨房和卫生间，有的居民上厕所需要到公共厕所排队，甚至到离家最近一公里之外的浴室洗澡；三是资金缩减，旧改问题多与有限的改造资金之间存在较大的矛盾；四是旧改方案制定注重短期目标，导致长期规划缺失，实际问题并没有得到有效解决。这个问题主要体现在拆违工作中，拆除违建之后，居民洗澡难、上厕所难的问题没有得到实质解决，反而因为拆违，制造了更多生活的不便。
Figure 2. Actors and forced crossing points of Hankou apartment community reconstruction
图2. 汉口小区改造的行动者与强制通行点
3.2.2. 利益赋予：建立旧里改造行动者的利益关联
根据行动者网络理论，利益的赋予是指核心行动者通过分配利益将其他行动者的目标与自身目标锁定在一起的过程，利益就如同行动者之间的黏合剂，搭建起各行动者利益相联的桥梁[4]。一是政府部门通过老旧小区改造，改善居民的生活环境，这不仅树立起政府良好的形象，提升政府公信力，彰显以人民为中心的价值取向，还有助于完成上级有关建设“美丽家园”的考评任务。二是物业公司借助老旧小区改造为居民提供更加优质的服务，提高居民对于物业服务的满意度，建立起居民对物业的信任，为物业之后顺利开展相关工作奠定居民基础。上海金滩外集团则在其中能获取了经济收益，并且有利于建立起良好的口碑。三是居委会、业委会通过老旧小区改造，加强与居民的联系，更好地为居民发声[5]。四是小区居民借助小区改造，有效反映生活问题，表达自身实际诉求，争取和维护自身权益，改善生活环境，提升生活品质。
3.2.3. 征召与动员：成立零距离家园理事会助力旧改
征召是指核心行动者为让其他行动者接受为其所设定的项目角色而采取的策略，而动员是指核心行动者作为网络的“代言人”，扫清其他行动者进入合作网络的障碍，高效率地组织各行动者，提升其行动积极性，保障合作网络的稳固[6]。在汉口小区的改造中，上级领导的高度重视成为各治理主体共同参与治理过程的关键因素。在汉口小区改造的前期，由于各治理主体地位的不平等和资源调配的不平衡，阻碍了小区改造协同治理的顺利开展。具体而言，旧改行动的执法权分散在城管、市场监管所、绿化市容所等部门，没有被赋予综合执法指挥权和考核监督权的基层部门往往难以说服其他部门一起合作，就只能利用自身岗位有限的治理资源进行工作，从而导致难以达到治理目标，而来自上级领导的高位推动能够较好地破解这一困局。小区之前发生过严重的火灾使得来自区政府的领导高度重视该小区旧改工作，不仅资金、政策等治理资源向小区倾斜，相关政府部门也消除合作的壁垒，较为迅速地投入旧改工作，尤其是拆除违建的工作得到快速开展。
与此同时，为了进一步提升居民生活质量，从根本上解决居民生活难题，在区委的高位推动下，黄浦区决定重启“零距离家园”平台，汉口居民区党总支周书记便顺势召集居民区党总支成员、街道联络员、绿化市容所、物委会、市场监管所、房管办等各职能部门代表以及社区领袖、居民代表，成立了“零距离家园”理事会。借助“零距离家园”理事会，进行了居民诉求征集、确定旧改重点、项目方案的评审与修改等环节[7]，汉口小区的“美丽家园”改造工程顺利落地。具体而言，在居民诉求征集阶段，确定了安全隐患、公共厨房、如厕、洗澡、水管、晾衣架、车辆乱停放、乱拉电线、线路老化、公共休闲空间缺乏、加装电梯等十一项诉求。由于改造资金有限以及改造项目的长远规划，汉口小区初步将旧改重点聚焦于卫生与洗澡问题。据此，确定了改造方案的初步框架——对原有的公共厨房进行改造；有条件居民可以在自家建浴室和马桶间，而对于没有条件的居民，将利用小区内产权属于街道的空置房屋，建造公共浴室。在这过程中，物业提供小区建筑图纸，由城管配合市政物委会部门解决公共浴室进水、排水问题，由居委会联合业委会做通“水费老赖工作”，及时缴纳水费，由街道出面与联通、电信、移动等通信部门沟通，为实现公共浴室预约制度打下基础。在项目修改阶段，又增加了“在公共浴室增加适老化设施”“在公共厨房外侧加装消防设施”等内容。最终汉口小区“美丽家园”改造项目方案得以顺利推进。
4. 汉口小区旧里改造的成效
汉口小区旧里改造的成效主要体现在以下三方面；一是拆除小区违法建筑，改善整体居住环境。汉口小区因为建成年代久远，因历史遗留等客观因素导致一些业主私搭乱建的问题较为突出，致使汉口小区“破上加烂”，如部分业主以各种理由阻挠拆除违法建筑，严重影响小区整体居住环境。黄浦区政府按照上海市拆违拆临重点工作部署和要求，强力推进老旧小区拆违拆临各项工作，街道办以此为契机，改造小区前深入开展专项行动，自拆、助拆、党员带头多管齐下[8]，顺利助推汉口小区旧改。二是做到拆改并举落实，提升居民生活品质。在对汉口小区旧改的过程中，基层工作者面临来自上级拆违强硬指标与小区居民实际困难的双重压力，但在对汉口小区的旧改中并未只拆不管。面对小区居民买菜难、洗澡难、做饭难等问题，积极申请拆违修复资金和争取上级政府支持，重点推动小区公共厨房和公共浴室的改造。三是多元主体协同治理，提高基层治理能力。借助黄浦区“零距离家园”平台，汉口居民区党总支周书记召集居民区党总支成员、街道联络员、绿化市容所、物业管理所、市场监管所、房管办等各职能部门代表以及社区领袖、居民代表，成立了“零距离家园”理事会，实现政府部门、街道、居民等多元主体协同治理。理事会的成立顺利推动居民意见征集会的召开，“美丽家园”改造项目的修改和制定，最终解决了困扰了居民几十年的“如厕难”“洗澡难”问题。与此同时，汉口居民区“零距离家园”理事会也进一步提升了基层治理能力，不局限于旧改工作，为小区治理的长远发展奠定良好基础。
5. 汉口小区旧里改造的网络困囿
5.1. 考核激励机制缺位，限制网络常态化运作
从2011年的生态文明治理，再到2018年的建设“美丽家园”三年行动计划，上海市的旧改行动持续了十多年之久。然而，三年行动计划的出台和执行具有明显的“运动式”特征[9]。一方面，旧改过程中所涉及的人力基本都是在原有部门和原有职务的基础上增加了旧改的整治任务，并没有设置专门的职位或者抽调人员。另一方面，对官员工作的具体任务、工作量以及完成度都缺乏明确的考核要求，并且配套的奖惩措施也不完善。在该计划出台之初，就只有一系列的整改任务，相应的考核激励并不完善，直到2020年底三年行动收官，也没有建立起有效的考核和激励机制。由于考核激励机制的缺位，旧改主体会缺乏主动作为的积极性，甚至可能出现懒政怠政现象，不是自己部门的事情一概不理，和自己部门有关但又涉及其他部门的业务就找借口推脱，造成行动部门各自为政、一盘散沙，同时也阻碍了“零距离家园”平台常态化运作。
5.2. 小区居民参与有限，网络转译行为易僵化
合作网络形成的过程由问题的呈现、利益赋予、征召、动员等这几个环节构成，然而，在整个旧改过程中，街道社区为居民参与提供的参与渠道和方式十分有限，居民参与的深度还有待提高[10]。具体而言，在拆除违法建筑时，居民参与动机主要是为了保障自身利益，并通过向居委会反映情况和上访来维护自身权益。在美丽家园改造期间，小区居民参与形式为参加居民大会提出建议并进行投票，参与的人主要是小区内有闲暇时间的老人，年轻人较少参与，其主要参与动机仍是为了保障自身利益，比较关心诸如厨房台子的面积、厕所位置等与自身利益密切相关的问题，但较少考虑他人和集体利益，公共理性较为匮乏。整体上，居民参与机制没有涉及更深层次的参与，没有考虑不同主体的核心利益和参与程度的差异，居民也未参与到对居民参与机制的监督反馈中。除此之外，后期改造计划的制定和具体方案的实施都是由政府包办，居民也未参与其中[11] [12]。
5.3. 街头官僚权小责大，合作网络支撑力不足
来自社区、街道的基层工作者作为本案例的街头官僚，处于旧改计划执行的最末端，是与居民生活联系最为密切、最为熟知居民生活环境与问题的群体，但由于权小责大的权责分配格局，出现沉重任务与有限资源之间的严重矛盾[13]。实际上，汉口小区改造涉及到拆除违法建筑、修缮老旧住房、改造卫生设施、改造公共厨房、处置安全隐患、建设无障碍设施等诸多内容，同时涉及到城管、房管、市场监管等多个部门，这意味着旧改不仅需要以大量的财力、物力等资源作为支撑，还需要多部门协同合作，故而单凭社区和街道的力量是难以撬动旧改这一大工程[14]。而得益于黄浦区零距离家园平台的重启，汉口小区零距离家园理事会的成立实现跨层级治理，使得治理资源与相关治理主体迅速集聚，有效推进小区的旧改进程。然而，作为理事长的汉口居民区党总支书记与作为秘书长的居委会主任，与来自市容、城管、房管等来自上级部门的理事之间仍然存在明显的权力和资源不对称，在缺少上级的任务压力、考核激励机制不健全的情况下，来自上级部门的会缺乏主动合作的积极性，甚至拒绝继续合作，从而导致整个合作网络的治理能力下降。因此，作为基层常态化治理主体的基层工作者，权小责大是制约合作网络发挥治理效能的关键因素。
5.4. 依赖上级高位推动，制约网络可持续发展
在中国情境下，为了防止公共政策在执行中陷入“碎片化”，可以运用中国特色制度的高位推动，通过层级性治理和多属性治理，采用协调、信任、合作、整合、资源交换和信息交流等相关手段来解决公共政策在部门之间贯彻和落实的问题。在本案例中，高位推动在各治理主体协同动机弱、地位不平等、资源调配不平衡中迅速发挥作用，促进各治理主体共同参与旧改治理过程，高效推进旧改进程，较好地确保完成旧改目标。然而，过度依赖上级高位推动，而缺乏明确的协同机制，会导致合作网络难以常态化、可持续地发展。具体而言，随着上级领导注意力的转移，治理资源的投入可能会随之削弱，部门之间协同动机也面临下降的风险。
6. 汉口小区旧里改造的优化路径
6.1. 系统规划旧改全局，完善考核激励机制
旧改工作不可能一蹴而就，而是一个逐渐完善的过程，需要系统设计、整体推进、分步实施。在制定旧改计划时，相关政策主体应该具备前瞻性、全局性眼光，制定长远目标，形成整体目标要求和实施战略，进而将总体目标进行子目标分解，确定分段实施的具体计划，并且基于系统全局观评估这个计划与计划之间是否衔接，是否存在潜在的冲突，从而避免阶段性子目标和具体实施方案出现“头痛医头、脚痛医脚”的临时应付式治理[15]。与此同时，在系统规划的基础上进一步完善考核激励机制。在汉口小区的旧改过程中，由党委组织的“零距离理事会”，有效整合多元治理主体的资源，但本质上成员之间没有明确的上下级关系，同时缺乏明晰的考核和激励机制。重启“零距离家园”平台，成立汉口居民区零距离家园理事会的初衷是促进多元主体协同治理，以达到服务人民群众的治理目标，而将其运用到旧城改造，其最终治理价值诉求仍是回应民生需求。因此，要打破政府独揽旧改成效评价权的局面，重视公众满意度和获得感，拓宽公众参与监督的渠道，建构包含公众评价、自我评价等在内的立体化考评体系。
6.2. 拓展居民参与深度，提升基层自治能力
本案例的居民参与只限于前期的改造意见征集，而在后期确定旧改方案和监督旧改进程却缺少居民参与。应增强居民社区认同，激发参与公共事务治理的积极性。小区居民不仅要参与到与自身利益密切相关的旧改活动中，还应该参与到小区治理协商之中，充分实现居民的自我管理、自我服务、自我监督、自我教育，以实现社区治理的公共价值。具体而言，可以深化自治项目运作，充分利用好“三会”制度，完善自上而下的自治渠道，引导居民聚焦于小区治理难点问题，设计开展自治项目，让居民切身参与到实践中，并从中学习以提升自治能力。在开展自治项目的同时，挖掘培养社区领袖，发挥其示范引领作用，由此带动成立一批自治组织，尤其是议事决策类组织的培育，进一步提升居民自治的组织化水平，吸引更多的居民参与自治[16]。通过微信号、社区群等线上平台撬动更多青年群体参与协商自治，强化其社区归属感，增强家国情怀。与此同时，引导居民积极开展事务自治，讨论制定居民公约、住户守则等居规民约，实现社区自治从项目自治到事务自治的转变。
6.3. 合理分配主体权责，推动基层赋权扩能
足够的治理和减少权限是基层高效运作的必要条件。权限不足，容易让基层治理陷入“看得见管不着”等低效治理困境。针对街头官僚权小责大的问题，应当加强旧改工作权责配置的科学化，以向下级赋权扩能为实践取向，做到权随责走、费随事走，人随事走。首先，科学合理地划分上下级政府的责任。瞄准基层经济社会发展需求，以公共服务和公共产品的可及性和整体性为标准，加快制定赋权清单，统筹协调下放包括旧改在内的权力事项，减少事权衔接的“空档区”，推进与旧改关联事项能够同步下放，变“端菜式”赋权为“点菜式”赋权，提高向基层赋权的针对性、精准性。其次，优化政府间事权和财权配置。加强上级财政对基层公共服务的支持力度，确保基层基本民生和公共服务得到兜底保障。再者，推动创新赋能。党的十九届四中全会提出，加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。科技支撑成为我国社会治理体系建设的新内容。要大力运用大数据、人工智能等新技术赋能基层治理，构建基层智慧治理体系，提升基层公共服务、矛盾化解、应急管理水平。
6.4. 健全协同长效机制，巩固旧改治理成果
未能实现协同治理的制度化、常态化，可能造成随着上级领导注意力转移，旧改政策持续性差的问题。为此，必须建立健全改就协同的长效机制，维系旧改治理成果。具体而言，加强制度建设，规范完善工作例会、错时工作、经费使用、印章管理等内部制度，完善居民代表会议、“零距离家园”理事会等民主决策和民主管理制度，严格执行“一口受理”、包块走访等联系服务群众制度，从而推动治理的常态化。与此同时，加强队伍建设，通过教育方式引导，提供能力培训，并结合科学的方法进行管理，助力提升服务群众的能力。
7. 总结
旧城改造一直都是公共管理领域的经典议题，政策的执行效果往往取决于政府内部各部门之间，政府与居民之间是否实现深度协同治理。在复杂多变的执行环境中，来自上级领导的高度重视能够较快推动行政资源的集聚和政府部门的合作。而黄浦区政府正是借助上级的高位推动，顺势重启零距离家园平台，推动汉口小区的零距离家园理事会，从而协调多方利益主体和资源，完成汉口小区的拆违工作和局部改造过程。本文基于行动者网络理论，遵循问题呈现、利益赋予、征召和动员的逻辑分析汉口小区旧改合作网络的形成过程，并指出在考核激励、居民参与、街头官僚、高位推动等方面的问题。在此基础上，提出系统规划旧改全局、提升基层自治能力、推动基层扩权赋能以及健全协同长效机制等方面的意见，以期进一步完善零距离家园平台建设，为其他老旧小区改造提供借鉴。